Phổ xây dựng nhà nước

 

Tải về tại đây:

 

PHỔ XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC

Tác giả: Francis Fukuyama

Chuyển ngữ: Nguyễn Thị Linh Nga

Hiệu đính: Minh Anh

 

Làm thế nào bộ máy quan liêu Phổ-Đức trở thành hình mẫu cho bộ máy quan liêu hiện đại; chiến tranh và cuộc đua vũ trang là một nguồn gốc cho tính hiện đại của nhà nước; ý nghĩa của Rechtsstaat; tại sao sự tự trị của bộ máy quan liêu sống sót cho đến hiện tại; làm thế nào mà chiến tranh không phải là con đường duy nhất dẫn đến bộ máy quan liêu hiện đại.

 

Khi Max Weber viết bản mô tả nổi tiếng của ông về bộ máy quan liêu hiện đại vào đầu thế kỷ XX, ông không hẳn đang nghĩ về bộ máy quan liêu Mỹ, vốn bị ông chối bỏ do mục ruỗng một cách vô vọng. Xét tới chất lượng của khu vực tư nhân, Mỹ lúc đó là hình mẫu điển hình của một đất nước công nghiệp hiện đại, nhưng chính phủ của nó thì được đánh giá một cách công bằng bởi những người châu Âu là cực kỳ lạc hậu. Weber, thay vào đó, lại nghĩ đến bộ máy quan liêu của nước Đức quê hương ông, thứ mà lúc đó đã lớn mạnh trở thành một tổ chức tự trị kỷ luật, có trình độ kỹ trị, dễ dàng đối đầu với bộ máy quan liêu nổi tiếng ở nước Pháp láng giềng.

Đức vào thời điểm đó mới chỉ là một nền dân chủ phôi thai; hiến pháp Bismarck áp dụng từ thập niên 1870 ở quốc gia Đức mới thống nhất quy định về một Reichstag, hay một quốc hội, được bầu cử mà thành, nhưng cũng trao những quyền lực rộng lớn vào tay một hoàng đế không qua bầu cử, người nắm quyền kiểm soát quân đội và quyền chỉ định thủ tướng tuyệt đối. Ràng buộc chính đối với quyền lực của nhà hành pháp không phải là dân chủ, vốn chưa hề xuất hiện cho đến khi Cộng hoà Weimar ra đời vào thời hậu Thế chiến I. Thay vào đó, thực tế là hoàng đế cai quản thông qua một bộ máy quan liêu đã được thể chế hoá cao độ kết hợp với một hệ thống pháp luật phát triển. Rechtsstaat, nhờ đó, đã được mô tả như một nhà nước chuyên chế tự do (liberal autocracy). Nó cung cấp sự bảo vệ mạnh mẽ đối với các quyền cho công dân của mình theo một phương thức không thiên vị cá nhân, mặc dù những công dân này không có quyền chính trị để buộc những nhà cai trị của họ phải giải trình thông qua các cuộc bầu cử.

Rechtsstaat đã chứng minh được mình là một bệ phóng xuất sắc cho sự phát triển kinh tế bởi vì nó chứa đựng sự bảo vệ vững chắc đối với quyền sở hữu tài sản tư nhân và đảm bảo việc cưỡng chế thi hành các hợp đồng. Hoàng đế Đức được nói đến như một kẻ cai trị “tuyệt đối”, nhưng ông ta không thể tuỳ tiện tịch thu của cải của công dân hay can thiệp cá nhân vào các quy trình hợp pháp của họ. Do đó, Đức đã công nghiệp hoá với tốc độ mạnh mẽ trong thời kỳ từ 1871 đến 1914 và ở nhiều mặt đã chiếm vị trí cường quốc công nghiệp dẫn đầu ở châu Âu của Anh.

Phải kinh qua hai cuộc Thế chiến tàn phá nặng nề và sự chia cắt đất nước thì phần phía Tây nước Đức rốt cuộc mới nổi lên là một nền dân chủ tự do bền vững vào năm 1949. Nhưng suốt thời kỳ này và cả giai đoạn sau 1989 khi đất nước tái thống nhất, nó có thể dựa vào nền hành chính quốc gia trình độ cao, phản ánh qua các thứ hạng cao trong các thức đo quản trị đương đại. Đức, nói cách khác, đã phát triển đồng thời một nhà nước mạnh và một nền pháp quyền từ sớm, rất lâu trước khi nó phát triển một chính phủ chịu trách nhiệm giải trình. Lý do tại sao nó có khả năng làm vậy là vì nhà nước Phổ tiền thân của nước Đức hiện đại đã tham dự vào một chuỗi những cuộc chiến tranh quân sự một mất một còn với các láng giềng trong suốt một thời gian dài, cũng giống như nước Tần đã thống nhất Trung Quốc vào năm 221 Trước Công nguyên. Chiến tranh, như chúng ta đã thấy ở Quyển 1, tạo ra động lực cho chính phủ trọng dụng nhân tài và các hiệu quả mà hoạt động kinh tế bình thường không thể tạo ra được, và nhờ đó là một con đường quan trọng dẫn đến tính hiện đại của nhà nước.

Chế độ quân phiệt cát cứ (warlordism) có lẽ là cụm từ thích hợp để diễn tả trạng thái của phần lớn nước Đức vào thời điểm Hoà ước Westphalia năm 1648, chấm dứt cuộc Chiến tranh Ba mươi Năm. Lúc đó, khu vực được tạo nên bởi nước Đức hiện đại bị phân mảnh thành hàng tá các vùng lãnh thổ có chủ quyền nhỏ, thống nhất trên danh nghĩa dưới một cấu trúc liên quốc gia được biết tới với tên gọi là Đế quốc La Mã Thần Thánh. Điều mang tới cho vùng đất này bản chất quân phiệt cát cứ của nó chính là thực tế rằng chỉ rất ít các vùng lãnh thổ này đủ mạnh để đánh thuế chính lãnh địa của mình thông qua một bộ máy quan liêu bình thường, để nuôi một đội quân chuyên nghiệp, hay để tạo ra một sự độc quyền về quyền lực mà có thể buộc thi hành luật lệ của họ một cách chắc chắn, đáng tin cậy. Thay vào đó, những nhà cai trị hoàng tộc của các chính thể này có xu hướng thuê lính đánh thuê có vũ trang và chi trả cho bọn chúng bằng tiền vay mượn; khi các nguồn lực cạn kiệt, các nhóm vũ trang này đơn giản sẽ sống sót bằng cách trộm cắp và cướp bóc. Khi những đội quân này không được ra lệnh trưng thu thức ăn từ những nông dân xui xẻo, chúng sẽ phá hoại mùa màng và cơ sở vật chất để đề phòng bị sử dụng bởi kẻ địch. Nạn đói và bệnh dịch gây ra do chiến tranh đã làm giảm một phần ba dân số thành thị và giảm hai phần năm dân số nông thôn của nước Đức qua suốt tiến trình của Chiến tranh Ba mươi Năm[1].

MỘT ĐỘI QUÂN VỚI MỘT ĐẤT NƯỚC

Khi Frederick William trẻ tuổi của dòng họ Hohenzollern trở thành Elector của xứ Brandenberg vào tháng 12/1640, chẳng có gì rõ ràng là liệu những di sản ông kế thừa sẽ trở thành cốt lõi của một đất nước vĩ đại, đối lập với các bang thù địch lớn hơn như Saxony hay Bavaria. Cũng giống như nhiều chính thể quân chủ trong giai đoạn này, lãnh thổ của ông không liền kề nhau, kéo dài từ phía đông Phổ (hiện là một phần Ba Lan và Nga) mãi cho tới Mark và Cleves ở phía tây Đức. Bộ máy quan liêu ông thừa kế vẫn duy trì hoàn toàn chế độ cha truyền con nối[2]. Trong mỗi lãnh địa của ông, ông phải chia sẻ quyền lực với các đảng cấp, các thiết chế phong kiến đại diện cho các quý tộc địa chủ, những người cai quản hiệu quả đất đai của chính họ và ông cần xin tư vấn đối với các vấn đề chiến tranh hay thu thuế. Chỉ từ thế kỷ XV và XVI thì tổ tiên của giới quý tộc này mới chuyển dần từ cái mà nhà kinh tế học Mancur Olson dán nhãn “những kẻ cướp lưu động” chuyên kiếm lợi phần lớn bằng cướp bóc và thù hận sang “những kẻ cướp cố định” chuyên kiếm chác bằng cách đánh thuế một bộ phận dân cư nông nô, những người đổi lại được chúng cấp cho một mức tối thiểu các hàng hoá công như trị an và công lý[3]. Những kẻ cướp cố định này được biết đến với tên gọi là các Junker.

Như đã ghi chép trong Quyển 1, chính phủ chịu trách nhiệm giải trình xuất hiện đầu tiên ở Anh vào cuối thế kỷ XVII bởi vì các đẳng cấp của Anh, được tổ chức như là một quốc hội thống nhất, có quyền lực ngăn chặn các sáng kiến của nhà vua và đã có khả năng phế truất hai vị vua trong suốt thế kỷ này. Ở Brandenberg-Phổ, chuyện trái ngược lại xảy ra: các đẳng cấp thì yếu và bị chia rẽ, và một chuỗi các nhà cai trị giàu nguồn lực và ý chí mạnh mẽ – Vị Tuyển Hầu tước Vĩ đại  Frederick William (1640 – 1688), Đức Vua Frederick William I xứ Phổ (1713 – 1740), và Frederick II (Frederick Đại Đế, 1740 – 1786) – đã thành công trong việc dần dần tước đi quyền lực chính trị khỏi họ và đặt nó vào tay của một bộ máy hành chính hoàng gia tập trung.

Công cụ giúp cho công cuộc tập trung quyền lực được diễn ra chính là quân đội. Chỉ rất ít nhà cai trị trong giai đoạn này duy trì được quân đội thường trực trong thời bình. Vị Tuyển Hầu tước Vĩ đại đã thiết lập một đội quân như thế bằng cách từ chối giải giáp quân đội của ông sau hiệp ước Hoà bình Oliva đánh dấu sự kết thúc của Chiến tranh Thuỵ Điển – Ba Lan năm 1660 mà Phổ có tham chiến. Khi đến thời điểm kết thúc Cuộc chiến Ba Mươi Năm, Frederick William nhận ra rằng sự sống sót của Phổ với tư cách là một quốc gia mà hầu hết là lục địa, bị vây quanh bởi các cường địch chỉ có thể được đảm bảo thông qua sức mạnh quân sự[4]. Bằng hàng loạt mưu kế, ông đã tước được quyền lực tài chính từ tay các đẳng cấp, giải thể các đội quân độc lập, và tập trung hoá chức quyền tài chính và quân sự vào dưới một bộ máy hành chính quan liêu do ông kiểm soát. Quá trình này được tiếp tục dưới thời cháu nội của vị Vị Tuyển Hầu tước Vĩ đại  này – Đức vua Frederick William I xứ Phổ, người được nhà sử học Hajo Holborn miêu tả là “một người đàn ông thô bạo, không những thiếu đi vẻ nho nhã văn hoá mà còn không có sự nhạy cảm đối với những cảm xúc nhân văn của những người bên cạnh ông…một kẻ độc tài đáng kinh khiếp đối với gia đình, đám tuỳ tùng, và cả quốc gia.”[5] Frederick William, tuy nhiên, lại là một người xây dựng nhà nước tài giỏi, ông đã thay vườn cảnh trước dinh thự của mình bằng một thao trường và chuyển tầng trệt của dinh thự thành các văn phòng chính phủ. Ông đã tạo ra, dẫn lời nhà sử học Hans Rosenberg, “một đội quân hạng nhất, được chống lưng bởi một đất nước hạng ba về nhân lực, của cải tự nhiên, nguồn cung tư bản và các kỹ năng kinh tế.”[6]

Cần phải nói thêm về một kích thức văn hoá quyết định trong việc xây dựng nhà nước Phổ. Gia đình Hohenzollern đã trở thành những người theo giáo lý của Calvin (Calvinists) vào giữa thế kỷ mười sáu, đưa họ vào vị thế mâu thuẫn với phần lớn giới quý tộc theo giáo lý của Luther. Chủ thuyết Calvin của họ có ít nhất ba hệ quả. Thứ nhất, Vị Tuyển Hầu tước Vĩ đại  và những người kế cận của ông đã đưa vào bộ máy hành chính quan liêu tập trung mới với những người đồng giáo từ Hà Lan và Pháp, làm tăng tính tự chủ của bộ máy hành chính quan liêu khỏi xã hội. Thứ hai, chủ nghĩa đạo đức Thanh giáo khắt khe (Puritan moralism) đã thấm nhuần vào hành vi của cá nhân các lãnh đạo, đặc biệt là Frederick William I, người mà tính tiết kiệm, sự chân phương và thái độ không dung đối với tham nhũng đã trở thành huyền thoại. Và cuối cùng, sự truyền bá thuyết Calvin ở xứ sở Phổ đã tạo ra một chuỗi những thể chế xã hội mới, từ các trường học đến những giáo xứ của dân địa phương đến những ngôi nhà tình thương, những điều mà rốt cuộc đã được áp dụng và đồng bộ vào một nhà nước mới hiện đại hơn. Điều này tạo ra áp lực cạnh tranh cho những cuộc cải cách tương tự trong Giáo hội Lutheran và Công giáo, không chỉ ở mỗi Phổ mà còn rộng khắp châu Âu.[7]

Cũng giống như ở Trung Quốc thời Chiến quốc, việc thiết lập một quân đội mạnh không phải chỉ là sự thay đổi thất thường của quân vương mà là vấn đề sống còn của đất nước, điều mà những người cai trị nhà Hohenzollern đã nhận thức rõ ràng hơn so với những địch thủ trong cùng châu lục.[8] Dĩ nhiên, bản thân Phổ hầu như đã biến mất theo Cuộc chiến Bảy Năm, khi Frederick Đại Đế gần như bị bắt và giết lúc đang đánh nhau đồng thời với cả hai nước lớn hơn nhiều là Nga và Áo. Chính nhờ kĩ năng tàn ác của Frederick với tư cách là một thống soái quân đội, cùng với may mắn rõ ràng (sự nối ngôi của Peter III ở nước Nga) đã cứu đất nước và cho phép nó trở thành một tay chơi lớn ở châu Âu. Điều này đã dẫn đến sự mô tả về Phổ không phải là một đất nước với một quân đội mà thay vào đó là “một quân đội với một đất nước.”[9]

Sự dịch chuyển từ một chế độ cha truyền con nối (hay chế độ thân hữu) sang một nền hành chính quan liêu hiện đại ở Phổ diễn ra chỉ trong những giai đoạn giữa năm 1640 và sự kết thúc của các cải cách Stein-Hardenberg vào đầu thế kỷ XIX. Vị Tuyển Hầu tước Vĩ đại đã bắt đầu quá trình này vào nửa sau thế kỷ XVII với sự chia tách giữa các bộ máy quan liêu dân sự và quân sự, và sự tổ chức của cái trước thành một chuỗi các Regierungen hay các hội đồng chuyên môn. Sự cần thiết phải kiếm thêm nguồn lực khiến cục quân nhu trở thành công cụ chính của sự tập trung hoá; khả năng quản lý một hệ thống thuế ngày càng phức tạp và hoạt động như là một bộ máy hành chính quản lý nguồn quân nhu của nó đã khiến cơ quan này can dự sâu vào bộ máy chính sách kinh tế đứng đầu đất nước.[10]

Cho đến trước cuối thế kỷ XVIII, bộ máy quan liêu của Phổ là một sự kết hợp thú vị giữa tuyển dụng và đề đạt vừa dựa theo năng lực vừa cha truyền con nối: mặc kệ sự thật là Frederick Đại Đế đã đề bạt những sỹ quan và công chức tài năng, ông thường trọng sự trung thành hơn là năng lực. Khi những cuộc chiến của Frederick chấm dứt, thì áp lực phải tiến bộ bằng năng lực cũng mất đi. Những gia đình danh giá đã phát triển gần như thành những công ty độc quyền trong những nhánh dịch vụ nhất định, và sự uỷ thác công việc cũng như sự đề bạt có thể có được nếu đổi bằng những khoản cho vay và hối lộ. Phổ, nói cách khác, đã trải qua một quy trình tái thân hữu hoá (repatrimonialization), cũng giống như Trung Quốc vào thời kỳ cuối của nhà Hậu Hán.[11]

LỊCH SỬ KẾT THÚC Ở PHỔ

Theo như triết gia Alexandre Kojève, lịch sử (được hiểu) như thế kết thúc ở Trận chiến Jena-Auerstadt năm 1806, khi đội quân kiểu bán thân hữu của Phổ bị tiêu diệt bởi Napoleon Bonaparte với một cỗ máy quân sự hiện đại hơn nhiều dựa vào vũ trang nhân dân và được tổ chức theo các nguyên tắc của bộ máy quan liêu hiện đại. Triết gia trẻ Georg Whihelm Friedrich Hegel, người đã chứng kiến Napoleon cưỡi ngựa băng qua làng đại học Jena, thấy trong thất bại đó chiến thắng của một quốc gia hiện đại. Ông lập luận trong tác phẩm Hiện tượng học Tinh thần rằng sự hiện đại hóa này của nhà nước đại diện cho đỉnh cao của một quá trình lịch sử lâu dài mà lý tính con người đang tự thể hiện chính nó. Kojève, diễn giải Hegel vào những năm 1930, đề xuất rằng ý tưởng về một nhà nước hiện đại, một khi được giải phóng ra thế giới, cuối cùng cũng sẽ phổ quát hóa chính nó bởi vì nó quá mạnh mẽ; đến nỗi mà những nước đối mặt với nó thì hoặc sẽ quy phục sự thống trị của nó hoặc sẽ bị nuốt chửng.[12]

Nền móng cho một nhà nước hiện đại đã bắt đầu nhiều năm trước Trận chiến Jena, với cải cách dịch vụ công năm 1770 trong đó áp dụng thi tuyển như là nền tảng cơ bản cho đề bạt. Nhưng hệ thống cũ không thể vượt qua được quán tính trì trệ của mình nếu không có tai hoạ từ thất bại trong chiến tranh. Những cải cách hậu-Napoleon được dẫn dắt bởi Baron Karl vom und zum Stein (1757-1831), một quý tộc từ một gia đình Kỵ sỹ Hoàng gia, người dầu vậy đã theo học ở Göttingen và ở Anh và là một trong môn đệ của triết gia tự do Montesquieu[13], và Hoàng tử Karl August von Hardenberg (1750-1822), người mà đưa ra phương châm sau trận Jena là “những nguyên tắc dân chủ trong một nhà nước quân chủ.”[14]

Những cải cách Stein-Hardenberg đã hoàn thành sự chuyển đổi của sự độc tài cá nhân của Frederick thành một chế độ chuyên quyền tự do thực sự, hay Rechtsstaat. Sắc lệnh Tháng Mười năm 1807 đã phá bỏ các đặc ân pháp định của giới quý tộc, đi theo ví dụ của Cách mạng Pháp. Các vị trí trong bộ máy quan liêu được mở cửa hoàn toàn cho dân thường, và nguyên tắc của Pháp về “carrière ouverte aux talents” (nghề nghiệp mở ra cho nhân tài) được tôn thờ. Những kẻ vô dụng có nguồn gốc thân hữu thì bị khai trừ khỏi bộ máy quan liêu, dù vẫn duy trì chế độ quý độc, nhưng nay đã dựa trên giáo dục hơn là dòng dõi. Những quy định về sử dụng lao động năm 1817 yêu cầu bắt buộc phải qua giáo dục trung học cổ điển cũng như là đào tạo bậc đại học về luật thì mới được tuyển dụng vào công chức bậc cao. Cùng lúc đó, một cuộc cải cách trong hệ thống đại học đã bắt đầu từ thời Wilhelm von Humboldt trước (trận) Jena, tạo nên một hệ thống tích hợp ở đó những người giỏi và sáng lạng nhất của đất nước sẽ được chuyển trực tiếp vào bộ máy quan liêu.[15] Hệ thống của Phổ do đó đã trở nên tương đồng với hệ thống của Pháp với các grandes écoles (các “trường lớn”), hay hệ thống mà Nhật Bản đã tạo ra sau cuộc Duy tân Minh Trị mà ở đó giới tinh hoa hàn lâm sẽ được tuyển trực tiếp từ những nơi như Đại học Tokyo đến làm việc cho chính phủ.

Môi trường trí thức đang thay đổi được phản ánh qua lời của triết gia Johann Fichte, người đã quả quyết rằng giới quý tộc là “đẳng cấp hạng nhất của đất nước theo một nghĩa duy nhất rằng họ là những kẻ đầu tiên cao chạy xa bay khi có biến.”[16] Sự tập trung vào tài năng như là một nguyên tắc tổ chức được thể hiện bằng một từ trong tiếng Đức Bildung, có thể được dịch là “giáo dục” nhưng chứa đựng hàm ý rộng hơn về việc tự trau dồi bên cạnh giáo dục chính thống. Ý tưởng về Bildung được cổ vũ bởi thế hệ những nhà Khai sáng vào cuối thế kỷ XVIII, bao gồm Lessing, Herder, Goethe, Fichte, Humboldt, và trên cả là triết gia vĩ đại Immanuel Kant.[17]

RECHTSSTAAT

Nhà nước Phổ, vốn nổi lên trước thế kỷ XIX và sau trở thành nền tảng cho một nước Đức thống nhất, là hình mẫu cho một nền độc tài chuyên chế. Nhưng bởi vì một ông vua không chịu trách nhiệm giải trình lại cai trị thông qua bộ máy quan liêu ngày càng thể chế hoá, nên chính sự quy củ và tính minh bạch trong hành vi của chính phủ mà theo thời gian đã tiến triển thành những ràng buộc pháp lý đối với kẻ cai trị độc đoán. Tuy nhiên cuối cùng thì Rechtssaat không bao giờ đạt được loại ràng buộc hiến định đối với quyền hành pháp mà nước Anh đã đạt được vào cuộc Cách mạnh Vinh quang (Glorious Revolution), hay như cái mà nước Mỹ đã tôn thờ trong Hiến pháp của họ. Vậy nhưng, nó cũng đã đủ tốt với vai trò là một công cụ đảm bảo các quyền sở hữu sở tài sản hiện đại và thúc đẩy phát triển kinh tế cũng như công cuộc công nghiệp hoá thần tốc của nước Đức vào nửa sau thế kỷ XIX. Và như thế, nó đã trở thành hình mẫu cho chế độ chuyên quyền tự do ở mọi nơi. Singapore đương đại thỉnh thoảng cũng được so sánh với nước Đức thế kỷ XIX chính vì lý do này.

Định nghĩa về pháp quyền (rule of law) mà tôi sử dụng trong Quyển 1 là luật pháp đóng vai trò ràng buộc đối với quyền lực chính trị, bao gồm các tác nhân chính trị quyền lực nhất trong hệ thống chính trị. Tôi lý luận ở đó rằng trong nhiều nền văn minh, pháp quyền bắt nguồn từ tôn giáo, vốn cung cấp những căn bản pháp luật cũng như một hệ thống cấp bậc được thể chế hoá của những chuyên gia tôn giáo, những người có thể diễn giải nó. Ở châu Âu Công giáo, theo sau sự phục hưng luật pháp La Mã của nhà thờ Công giáo vào thế kỷ XI, hàng loạt các thể chế pháp luật được tạo lập hàng thế kỷ trước khi ông vua chuyên chế đầu tiên bắt đầu thâu tóm quyền lực vào cuối thế kỷ XVI. Dĩ nhiên, dự án chuyên chế đó đã bị trì hoãn và cuối cùng thì bị giới hạn về phạm vi bởi các truyền thống pháp lý mạnh vốn đã thắng thế khắp châu Âu.

Điều này đúng hơn cả ở Đức, nước được định nghĩa chính thức bằng các thể chế pháp định như là Quốc hội của Đế chế và sự đảm bảo các quyền và nghĩa vụ phong kiến có trong vô vàn các hiến chương và hợp đồng. Các bang thuộc Đức thường được coi là dành nhiều thời gian vào việc kiện tụng nhau cũng nhiều như vào việc đánh nhau.

Chống lại nền tảng này, các ông vua chuyên chế mới nổi đã bắt đầu cố gắng làm xói mòn đi khái niệm trước đó về luật pháp, vốn đặt quyền tối thượng vào Chúa (trong thực tế, thông qua đại diện của Chúa là nhà thờ), và họ bắt đầu đòi quyền tối thượng này về tay mình. Lập luận này thi thoảng dựa trên quyền lực thần thánh của các vị vua – sự uỷ thác quyền lực tối cao trực tiếp từ Chúa vào một nhà cai trị cụ thể. Nhưng bắt đầu vào giữa thế kỷ XVII, một số nhà tư tưởng, bao gồm Hugo Grotius, Jean Bodin, Thomas Hobbes, và Samuel Pufendorf, đã bắt đầu trình bày có hệ thống các học thuyết mới lạ, trao quyền tối cao vào tay các quân vương mà không hề tham chiếu gì đến giới chức tôn giáo. Pufendorf có ảnh hưởng đặc biệt ở Phổ, nơi ông đã trở thành một công chức và sau cùng là người viết tiểu sử cho Vị Tuyển Hầu tước Vĩ đại .

Nhưng nền tảng thế tục mới của chủ nghĩa chuyên chế trong quốc gia không nhất thiết đã là một lợi ích đối với quyền lực quân vương. Trong khi các quân vương có thể đòi quyền hành tuyệt đối mà không hề bị vướng bận gì đến các ràng buộc pháp lý dựa trên nền tảng tôn giáo trước đây, thì sự biện hộ cho điều này, theo như các học thuyết mới này, nằm trong sự thật rằng theo một nghĩa nào đó họ “đại diện” cho những quyền lợi phổ quát hơn của toàn bộ cộng đồng. Lấy ví dụ như trong tác phẩm Leviathan của Hobbes, quân vương cai trị một cách chính đáng chỉ bởi vì quyền hạn của ông dựa trên một khế ước xã hội ngầm mà thông qua đó, ông đồng ý sẽ bảo vệ quyền sống cơ bản của các công dân. Mặc dù người cai trị không được chọn qua bầu cử, về mặt nào đó ông là hiện thân của quyền lợi của công chúng chứ không phải quyền lợi riêng tư của gia đình ông. Như nhà lý thuyết chính trị Harvey Mansfield chỉ ra, quốc gia trở thành một sự trừu tượng phi cá nhân đại diện chung cho toàn bộ cộng đồng, và không phải là công cụ cai trị của bất kỳ một nhóm cụ thể nào trong xã hội. Nền tảng lý thuyết do đó đã được đặt làm cơ sở cho sự phân biệt giữa công và tư, điều cần thiết cho bất kỳ cách hiểu hiện đại nào về vai trò của nhà nước.[18]

Tất cả những ý tưởng này xoay quanh sự tiến hoá trong hệ thống luật pháp Phổ. Khi nhà nước Phổ được xây dựng, quyền uy cá nhân của quân vương được xem là nguồn gốc của tất cả luật pháp. Nhưng quân vương lại cai trị thông qua một bộ máy quan liêu, cái mà đổi lại đã sử dụng một tập hợp các luật hành chính công mới để bày tỏ định hướng, ý chí của mình. Lẽ tất nhiên, phần lớn những gì cấu thành bộ máy quan liêu công ở Phổ là thuộc về toà án, và nền tảng giáo dục phổ biến nhất cho các công chức là đào tạo về pháp luật.[19] Điều này không cấu thành pháp quyền theo nghĩa đề cập ở trên về giới hạn đối với cơ quan hành pháp; mà thay vào đó, thỉnh thoảng nó được quy vào pháp trị (rule by law). Theo nghĩa này, nó rất giống với kiểu luật pháp được bênh vực bởi những Pháp gia Trung Quốc và thể hiện trong hàng loạt bộ luật Trung Quốc như những luật lệ được ban hành dưới thời Nhà Tần và Nhà Hán.[20]

Những lãnh đạo có đầu óc mạnh mẽ như Frederick William I và Frederick II có thể hành động bất chấp pháp luật (dĩ nhiên, vị đầu tiên, cha của vị sau, đã đừng tống con trai vào ngục một thời gian) và chẳng phải đối mặt với thể chế tư pháp độc lập quyền năng nào mà có thể cản đường họ. Dẫu vậy, các công dân bình thường trong những thoả thuận với nhau và với quốc gia có thể kỳ vọng vào sự đối đãi ngày càng công bằng và vô tư. Các bộ luật dân sự mới nổi lên này hợp nhất vào một hệ thống các toà án hành chính, nơi cho phép các công dân khởi kiện quốc gia khi họ tin rằng họ bị đối xử phạm luật bởi chính phủ. Ở Pháp, các quyết định của toà án cấp thấp có thể được kháng cáo thẳng lên Hội đồng Quốc gia (Conseil d’État), nơi có thể buộc các cơ quan thuộc nhánh hành pháp phải tuân thủ theo cách diễn giải pháp luật của nó.[21] (Các toà án hành chính cũng tồn tại ở Trung Quốc đương đại và những phần khác của châu Á nơi đã áp dụng dân luật; xem chương 25 ở phần sau). Do vậy mặc dù Rechtssaat không thể bảo nhà vua rằng ông ta đang hành xử vi hiến, nó có thể hành động như là một ràng buộc đối với hành vi chuyên quyền ở một phần các cấp thấp hơn trong chính phủ.

Nhà nước Phổ đã tìm cách tạo dựng một hệ thống pháp luật thống nhất lần đầu tiên thông qua những nỗ lực của Samuel von Cocceji, vào giữa thế kỷ XVIII, và sau đó qua bộ luật vĩ đại của Phổ, bộ luật Allgemeines Landrecht năm 1794. Cái sau, tạo nên bởi J. H. von Carmer và Karl Gottlieb Suarez, có lẽ là một trong những phát minh quan trọng nhất trong truyền thống dân luật cho tới trước khi Napoleon ban hành bộ Dân luật năm 1804, và đã định nghĩa luật pháp theo một cách khiến cho mục đích của quốc gia trở nên rõ ràng đến mỗi công dân.

Bộ luật Phổ vẫn còn là một văn bản phong kiến bởi nó chia công dân ra thành 3 tầng lớp – quý tộc, giới trung lưu và nông dân – với những quyền lợi khác nhau. Trong khi nông dân có quyền ở lại trên đất của họ, các tài sản của quý tộc lại chỉ có thể được mua và bán bởi các quý tộc khác. Carmer và Suarez đã muốn đổi bộ luật này sang một văn bản hiến định bảo vệ mọi người khỏi những quyết định chuyên quyền của Hoàng tộc, nhưng họ bị nhà vua ép buộc phải bỏ đoạn đó trước khi ban hành. Trong khi bộ luật thừa nhận những quyền chung về tự do tôn giáo và tín ngưỡng trong đời sống cá nhân, nó ban cho nhà nước một quyền lực đáng kể nhằm kiểm soát các thảo luận chính trị và kiểm duyệt truyền thông.[22]

Phải trải qua trận thua ở Jena và những cải cách Stein-Hardenberg thì sự đối đãi bất công theo tầng lớp xã hội trong luật pháp mới bị quét sạch. Một cải cách cực kỳ quan trọng bắt nguồn từ chiến thắng của Napoleon là sự mở cửa đối với quyền sở hữu đất đai cho bất cứ ai, giúp giải phóng đất đai phục vụ cho nền kinh tế thị trường. Không có sự mở rộng chính thức nào về dân biểu, nhưng bộ máy quan liêu tự thấy bản thân đang thực hiện chức năng đại diện: theo như lời của nhà sử học Edward Gans, “Sức mạnh của nhà nước nằm trong trật tự hiến định của bộ máy hành chính… các tự do dân sự nằm trong trật tự pháp lý.” Ở các tỉnh của Phổ, văn phòng của Oberpräsident điều phối các cơ quan hành chính, chủ toạ các uỷ ban nhân dân tỉnh, và phục vụ như một kênh liên lạc với chính quyền trung ương, lúc bấy giờ được nắm quyền bởi Staatsrat (hội đồng quốc gia) của Hardenberg hơn là bởi nhà vua.[23]

TỰ TRỊ CỦA BỘ MÁY QUAN LIÊU VÀ NGHỊCH LÝ CỦA TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH DÂN CHỦ

Một trong bốn tiêu chí được Samuel Huntington dùng để xác định sự thể chế hoá là mức độ tự trị của thể chế được xét đến. Các thể chế là tự trị nếu “nó có lợi ích và giá trị riêng của mình, khác biệt với những thể chế và lực lượng xã hội khác.”[24] Một nền tư pháp tự trị do đó sẽ gắn chặt với các quy phạm pháp luật khi đưa ra các quyết định, thay vì nằm dưới sự chỉ đạo của các cấp trên về mặt chính trị hay chấp nhận của hối lộ từ các bị cáo giàu có. Một quân đội tự trị có thể tiến cử các chỉ huy dựa trên các tiêu chí quân đội thay vì tiêu chí chính trị. Đối lập với sự tự trị là sự phụ thuộc, mà ở đó một tổ chức bị kiểm soát triệt để bởi các ngoại lực. Dẫn chứng được đưa ra trong Quyển 1 về sự tranh đấu của nhà thờ Công giáo vào thế kỷ XI và XII để được phép chỉ định các linh mục và giám mục của chính mình suốt cuộc tranh chấp quyền chỉ định giáo chức, do đó, là cuộc tranh đấu để trở nên tự trị khỏi triều đình thời bấy giờ.[25]

Chưa từng có một nền pháp quyền chính thức nào ở Trung Quốc, nhưng kể từ thời nhà Tần đã luôn có một bộ máy quan liêu. Bộ máy quan liêu đó hoạt động dựa theo các luật lệ được viết ra và tạo nên những kỳ vọng ổn định về hành vi của chính phủ. Hàng thiên niên kỷ đi trước châu Âu, bộ máy quan liêu tự chủ của Trung Quốc đã đặt những chân phanh nhất định cho một số hình thức nhất định của hành vi chuyên quyền độc đoán đối với một bộ phận các hoàng đế. Tất yếu là, một hoàng đế Trung Hoa trong thời nhà Minh đã nghĩ mình nên được phép kêu gọi quân đội riêng của mình và phát động chiến tranh; bộ máy quan liêu đã lịch sự nhưng dứt khoát bác bỏ ông ta.[26]

Hiện tượng các bộ máy quan liêu thoát khỏi sự kiểm soát của các ông chủ được thông hiểu cặn kẽ bởi tất cả các tác nhân hành pháp, cho dù đó là các CEO của doanh nghiệp, các tổng thống của các nước, hay là các hiệu trưởng trường đại học. Việc vận hành một tổ chức lớn, dù công hay tư, mà không có một bộ máy quan liêu là điều bất khả thi, nhưng một khi quyền lực được trao cho hệ thống hành chính phân cấp, nhà hành pháp trưởng sẽ mất đi phần lớn quyền lực và thường sẽ trở thành tù nhân của chính bộ máy quan liêu đó. (Đây là tiền đề trung tâm của series hài Yes, Minister trên BBC, về tổng trưởng (ngang thứ trưởng – ND), Humphrey, một chức vụ quan liêu, có thể cản trở hoàn toàn các sáng kiến của thủ tướng vốn là sếp của ông ta trên giấy tờ.) Bộ máy quan liêu càng tự trị và chuyên nghiệp thì nguy cơ thoát khỏi sự kiểm soát càng tăng lên.

Ở Hohenzollerns cũng y như vậy. Một vị vua hùng dũng như Frederick Đại đế có thể khiến bộ máy quan liêu khiếp sợ và phục tùng theo ý nguyện của ông. Bản lĩnh chính trị nổi tiếng của ông phản chiếu quan điểm của vua Louis XIV của Pháp, “Ta là nhà nước” (“L’État, c’est moi.”).[27] Nhưng dưới thời các hậu duệ kém thành công hơn của ông là Frederick William II (1786-1797) và Frederick William III (1797-1840), cán cân sức ảnh hưởng đã nghiêng hẳn về phía bộ máy quan liêu. Các vị vua trước đó đã biến bộ máy quan liêu trở thành một nhóm địa vị quyền lực và nhất quán; chính sự thống nhất nội bộ này đã mang lại cho nó mức độ tự trị về thể chế cao độ. Những công chức này ngày càng thấy bản thân mình không phải là người phục vụ cho đế chế Hohenzollerns mà thay vào đó là người phục vụ của nhà nước Phổ, một nhà nước mà lợi ích của nó cao hơn số phận của bất kỳ người nắm ngai vàng cụ thể nào. Tinh thần đồng đội (esprit de corps) này tăng lên khi bộ máy quan liêu được mở ra sau năm 1806 cho những người tham vọng, tài năng và được giáo dục cao từ giới tư sản. Do đó giống như một quan sát viên có thể nói vào năm 1799 rằng “hoàn toàn không phải là một nền quân chủ quyền lực vô hạn”, nhà nước Phổ là một nền chuyên chế mà “cai trị đất nước theo một hình thức không khác gì một bộ máy quan liêu.”[28] Vì lý do này, Hegel trong Triết học Pháp quyền đã nhìn nhận hệ thống quan liêu như biểu hiện của một “giai cấp phổ quát” đại diện cho toàn bộ cộng đồng, đối lập với xã hội dân sự nơi mà các lợi ích thì nhất thiết là cục bộ và tự định hướng.

Tất cả các thiết chế hiệu quả cần phải có một mức độ tự trị cao. Nhưng nhiều quá có lẽ cũng không tốt. Nếu một quân đội, chẳng hạn như thế, thất bại trong việc đưa ra những thông tin tối trọng cho những ông chủ chính trị của nó vì nghĩ rằng họ sẽ sử dụng sai cách, và nó tiến tới đặt ra những mục tiêu chiến tranh độc lập, thì khi đó nó đã chiếm lấy một đặc quyền chính trị. Các nhà kinh tế học hiểu vấn đề này bằng các thuật ngữ ông chủ – người đại diện (principle-agents). Các hệ thống quan liêu được xem như là những người nhận uỷ thác, không có mục tiêu riêng của mình; các mục tiêu đó sẽ được đặt ra bởi các ông chủ mà họ làm việc cho. Ở một quốc gia quân chủ, ông chủ đó là vua hoặc là triều đại cầm quyền; ở một nền dân chủ, chính những người dân sẽ cai quản thông qua các đại biểu được họ bầu lên. Trong một hệ thống chính trị vận hành trơn tru, một người đại diện sẽ có đủ tính tự chủ để hoàn thành tốt công việc, nhưng vẫn phải chịu hoàn toàn trách nhiệm giải trình đối với ông chủ. Sự tự chủ của bộ máy quan liêu vốn là một biện pháp kiềm chế quyền lực tuyệt đối trong thời kỳ quân chủ, theo thời gian đã thoát khỏi sự kiểm soát không chỉ của mỗi hoàng đế và còn của các nhà lập pháp được bầu lên khi nước Đức tiến hành dân chủ hoá vào cuối thế kỷ XIX – đầu thế kỷ XX.

Trong những năm sau khi Phổ dẫn dắt Đức đi đến thống nhất vào 1871 dưới sự lãnh đạo của Thủ tướng Otto von Bismarck, bộ máy quan liêu đã bảo vệ sự tự trị của mình khỏi cả hoàng đế lẫn các thế lực dân chủ đang nổi lên. Quyền bầu cử được mở ra cho phổ thông đầu phiếu theo từng bước chậm rãi sau thập niên 1870s, và các đảng mới như Dân chủ Xã hội đã có ghế đại biểu trong Reichstag (xem thêm chương 28). Nhưng Hiến pháp của Đế chế đã bảo vệ bộ máy quan liêu khỏi sự can thiệp từ quốc hội; trong khi các công chức lại có thể ngồi trong quốc hội, quốc hội lại chẳng có quyền gì đối với việc bổ nhiệm các vị trí công chức. Đến thời điểm này đã nổi lên điều mà nhà khoa học chính trị Martin Shefter đã dán nhãn là một “liên minh tuyệt đối” của các đảng bảo thủ và đảng của giới trung lưu bên trên – những người ủng hộ sự tự trị của bộ máy quan liêu và bảo vệ nó khỏi những nỗ lực cài người vào các vị trí có ảnh hưởng từ các đảng chính trị mới.[29]

Liên minh tuyệt đối này đã để lại ảnh hưởng của mình rõ rệt trong thế kỷ XX, sau thất bại của Đức trong Thế chiến I và sự nổi lên của nền dân chủ thực sự đầu tiên dưới thời Cộng hoà Weimar. Sau khi hoàng đế bị buộc phải thoái ngôi vào năm 1918, cỗ máy hành chính quan liêu vốn đã vận hành đất nước thì phần lớn lại không bị hề hấn gì. Các đảng dân chủ mới – đảng Xã hội, Dân chủ, và Trung lập – vốn xuất hiện trong thời kỳ này lại e ngại việc cài cắm quá nhiều người của mình vào bộ máy quan liêu, vì sợ rằng sẽ khơi dậy một phản ứng tiêu cực đến nền cộng hoà non trẻ. Thậm chí trong cuộc nổi dậy Kapp Putsch năm 1920, họ đã e dè không thanh trừng vị trí công chức của các phần tử cực hữu. Sau khi những kẻ dân tộc chủ nghĩa cực đoan ám sát Thủ tướng Walther Rathenau vào năm 1922, các cuộc bổ nhiệm chính trị mới tăng lên, nhưng các vị trí mới này nhanh chóng bị bãi bỏ khi Nazis lên cầm quyền vào năm 1933 và công bố một bộ Luật cho việc Tái thiết lập của một Công chức chuyên môn, đánh vào những người Do Thái, Cộng sản và “những công chức do đảng cử.”[30]

Vấn đề của sự tự trị quá đà là trầm trọng nhất ở quân đội của Phổ, tiền thân của quân đội Đức. Quân đội thì chậm chạp hơn nhiều so với bộ máy quan liêu dân sự trong việc mở cửa cho tuyển dụng từ tầng lớp trung lưu kể từ sau các cải cách Stein-Hardenberg và tồn tại như một pháo đài của đặc quyền và một tầng lớp tách biệt với xã hội trong cả thế kỷ XX. [31] Những chiến thắng của quân đội Phổ trước Đan Mạch, Áo và Pháp đã mang lại cho nó vốn liếng chính trị để đòi hỏi sự độc lập khỏi kiểm soát bởi Reichstag được bầu lên, và trong hiến pháp Bismarck, quân đội chỉ chịu trách nhiệm giải trình với mỗi hoàng đế mà thôi. Mức độ tự chủ cao như vậy khiến quân đội trở thành một tác nhân mạnh dần lên trong chính sách đối ngoại của Đức, hoặc, như nhà sử học Gordon Craig nhận định, một “quốc gia nằm trong quốc gia”. Đại tướng Alfred von Waldersee của Bộ Tổng tham mưu (The General Staff) đã bắt đầu tranh biện tại thời điểm của Khủng khoảng Bulgary 1887-1888 rằng chiến tranh với Nga nhằm ủng hộ lợi ích của Áo ở Balkan là không thể tránh được, và ông đã đòi hỏi cuộc chiến ngăn chặn. Bismarck, người hiểu rằng chính sách đối ngoại của Đức nên nhằm mục tiêu ngăn cản sự nổi dậy của một liên minh chống đối bài-Đức, đã có thể chặn đứng nguy cơ này, nói một câu đáng nhớ rằng chiến tranh ngăn chặn cũng giống như tự sát vì sợ chết. Nhưng những hậu duệ yếu ớt của ông đã thất bại trong việc kiểm soát ảnh hưởng chính trị của quân đội. Bộ Tổng tham mưu dưới sự lãnh đạo của các Đại tướng Alfred von Schlieffen và Helmuth von Moltke (ông Trẻ) đã xây dựng các kế hoặc cho chiến tranh hai tiền tuyến với Pháp và Nga, kêu gọi một thái độ cứng rắn trong khủng hoảng Moroccan 1905 (sự kiện khiến Anh và Pháp xích lại gần nhau), và ép buộc phải ủng hộ đồng minh Áo trong việc bày ra vụ ám sát Archduke Franz Ferdinand ở Sarajevo vào tháng 7/1914. Niềm tin của quân đội bằng chiến tranh hai tiền tuyến là không thể tránh khỏi trở thành một tiên đoán tự ứng nghiệm (self-fulfilling prophecry) khi hoàng đế được bảo rằng ông không có lựa chọn nào khác ngoài tấn công Pháp theo lịch trình của quân đội nhằm trả đũa lại các sự kiện ở các nước Balkan. Kết cục là Thế chiến I đã diễn ra.[32]

Truyền thống về một bộ máy quan liêu tự trị được hình thành từ thế kỷ XVIII đã tiếp tục đi vào Cộng hoà Liên bang Đức đương đại. Chế độ Xã hội Quốc gia khi lên nắm quyền sau 1933 đã thành công trong việc buộc quân đội phục tùng ý nguyện của mình, nhưng lại không đụng chạm gì đến phần lớn bộ máy quan liêu dân sự. Đối lập với những người Bolshevik và những người Cộng sản Trung Quốc, Nazis không tạo ra một hệ thống phân cấp các công chức hay tìm cách giải tán bộ máy quan liêu luôn một lần. Họ đã cài những cá nhân trung thành vào một số bộ (đặc biệt là Bộ Nội vụ) và thanh trừng các công chức Cộng sản và Do Thái, nhưng cuối cùng họ biết rằng mình vẫn cần phải dựa vào khả năng của khối dịch vụ công.[33]

Kết cục là, khi chế độ Nazis bị phá huỷ bởi quân Đồng minh vào tháng 5/1945, bộ máy quan liêu đó đã duy trì được vị trí và trong thực tế đã chứng minh mình kín miệng một cách phi thường mặc kệ bao nhiêu nỗ lực của chính quyền tiếp quản quân Đồng Minh nhằm thanh trừng những người có lý lịch hay cảm thông với Nazis. Khoảng 81% toàn bộ công chức của Phổ từng là thành viên của đảng, một nửa còn tham gia trước năm 1933.[34] Chính quyền tiếp quản của Mỹ, Anh và Pháp đã tìm cách để loại Nazis ra khỏi chính phủ Đức bằng cách buộc tội tội phạm chiến tranh cho các thủ lĩnh già dặn ở Nuremburg, và sau đó bằng cách thanh từng các cá nhân từ khối dịch vụ công. Nhưng khi Cộng hoà Liên bang mới được thành lập vào năm 1949 và các áp lực tăng lên buộc phải tạo ra một chính phủ có khả năng và có thể kết hợp với liên minh NATO nhằm chống lại Liên bang Xô viết, thì một số lớn các công chức đã bị thanh trừng nay được phục hồi vị trí. Một điều luật liên bang được thông qua năm 1951 cho phép tất cả các công chức bình thường, bao gồm cả những người có lý lịch Nazis và những người bị trục xuất khỏi Đông Đức, quyền được phục hồi chức vụ.[35] Trong 53 nghìn công chức bị thanh trừng trước đó, chỉ có khoảng 1 nghìn là bị trục xuất vĩnh viễn khỏi khối dịch vụ công.

Xã hội Đức đã thay đổi đáng kể trước khi Cộng hoà Liên bang được lập nên vào giữa thế kỷ XX, với sự phá huỷ chế độ chuyên quyền và tầng lớp Junker cũ, sự mất uy tín của chế độ Nazis, sự tan rã của nhà nước Phổ, và sự lan truyền của các giá trị dân chủ thực sự khắp xã hội. Thái độ chính trị của các công chức Đức cũng thay đổi theo thời gian. Nhưng truyền thống về một bộ máy quan liêu Đức tự trị, chất lượng cao vẫn luôn duy trì không hề sứt mẻ.

MỘT CON ĐƯỜNG DẪN ĐẾN NHÀ NƯỚC HIỆN ĐẠI

Tôi đã dành nhiều thời gian để bàn về lịch sử của bộ máy quan liêu Phổ-Đức bởi vì nó đã góp phần tạo nên một hình mẫu được thừa nhận rộng khắp về bộ máy quan liêu hiện đại. Nhưng nó cũng đại diện cho một con đường được chọn lựa bởi một nhóm các nước mà đã phát triển một nhà nước hiện đại, không thân hữu nhờ vào kết quả của cạnh tranh quân sự và nhận thấy rằng các quốc gia này đã tồn tại cho đến kỷ nguyên hiện đại. Trong nhóm này, tôi bao gồm Trung Quốc thời nhà Tần và nhà Hán khoảng 2 thiên niên kỷ trước Phổ, Thuỵ Điển, Đan Mạch, Pháp và Nhật. Không có mối tương quan rộng giữa chiến tranh và chính phủ hiện đại chất lượng cao; nhiều xã hội đã phải tham gia chiến tranh qua những giai đoạn kéo dài mà vẫn suy đồi hoặc duy trì chế độ thân hữu. Chiến tranh chẳng qua chỉ là một điều kiện cần đối với một nhóm nhỏ một vài nước nhất định.

Với thực tế về sự mỏng manh dễ vỡ của các thiết chế ở nhiều quốc gia đang phát triển hiện nay, điều ấn tượng về bộ máy quan liêu Phổ-Đức chính là tính bền vững và dẻo dai của nó. Truyền thống về bộ máy quan liêu được thiết lập ở Phổ thế kỷ XVIII đã sống sót qua Jena và Napoleon, chuyển đổi thành Đế chế Đức, nền dân chủ Weimar và chế độ Nazis, và sau đó đã quay về lại nền dân chủ dưới Cộng hoà Liên bang thời hậu chiến. Trong khi thành phần xã hội của bộ máy chính quyền thay đổi mạnh mẽ từ giới quý tộc tới một nhóm tinh hoa dựa trên năng lực phản ánh rộng hơn con người Đức, nó vẫn duy trì một tinh thần đồng đội, và quan trọng nhất là, một sự ủng hộ chính trị đối với sự tự trị của nó.

Không có điều gì phải bàn cãi về việc ngày nay bộ máy quan liêu Đức nằm trọn trong sự kiểm soát của hệ thống chính trị Đức, và nó có trách nhiệm giải trình cuối cùng đối với các đảng được bầu lên một cách dân chủ có đại diện trong Bundestag. Nhưng sự kiểm soát này tồn tại phần lớn thông qua các bộ trưởng (chính trị) đứng ở vị trí trên cùng của hệ thống phân cấp của bộ máy quan liêu. Điều không bao giờ xảy ra trong lịch sử nước Đức là sự phân phối ồ ạt các vị trí nhà nước vào tay các thành viên đảng phái như là một phương thức bảo trợ chính trị, như đã diễn ra ở Mỹ, Italy và Hy Lạp. Trong lịch sử nước Đức, sự tự chủ của bộ máy quan liêu thường là lực lượng cho chủ nghĩa bảo thủ mạnh mẽ, nếu không phải là chủ nghĩa quân sự cực hữu hay sự cứng rắn trong đối ngoại. Tuy nhiên, sự thật rằng tính tự trị này đã được đảm bảo trước khi hệ thống chính trị của Đức mở cửa ra cho nền chính trị dân chủ hàm ý rằng, như Martin Shefter chỉ ra, nền chính trị bảo trợ (patronage politics) chưa bao giờ xuất hiện ở Đức. Ở những nước nơi mà nền dân chủ nổi lên trước khi có sự củng cố của một nhà nước mạnh, các kết quả như chúng ta có thể thấy sau đây thì ít tích cực hơn về chất lượng chính phủ.

Đức, Nhật và một số nhỏ các nước khác đã đạt được xếp hạng cao cho chất lượng của chính phủ mình đi cùng với mức độ tham nhũng thấp ở hiện tại là nhờ vào sự kế thừa từ một giai đoạn toàn trị trong lịch sử phát triển chính trị của họ. Chúng ta không thể bảo rằng họ may mắn, bởi vì sự tự trị của bộ máy quan liêu này đã có được mà phải trả giá bằng cuộc chạy đua vũ trang, chiến tranh, sự chiếm đóng, và luật lệ toàn trị mà vốn đã xem nhẹ và trì hoãn sự xuất hiện của trách nhiệm giải trình dân chủ. Như Huntington đã làm rõ, trong phát triển chính trị, không phải tất cả những điều tốt đẹp đều đi cùng với nhau.

 

Chú thích

[1] Hajo Holborn, A History of Modern Germany 1648–1840 (Princeton: Princeton University Press, 1982), trang 22–23.

[2] Hans Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy: The Prussian Experience, 1660–1815 (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1958), trang 8–10.

[3] Tham khảo thêm một thảo luận về những nỗ lực thời kỳ đầu Hohenzollern nhằm kiểm soát chế độ chuyên quyền của các đồn điền, xem Otto Hintze, The Historical Essays of Otto Hintze (New York: Oxford University Press, 1975), trang 38–39. Về những kẻ cướp di chuyển và cố định, xem Olson, “Dictatorship, Democracy, and Development.” Tham khảo thêm một thảo luận về vấn đề này, xem Fukuyama, Origins of Political Order, trang 303–304.

[4] Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy, trang 36–37.

[5] Holborn, History of Modern Germany, trang 190–91.

[6] Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy, trang 40.

[7] Philip S. Gorski, The Disciplinary Revolution: Calvinism and the Rise of the State in Early Modern Europe (Chicago: University of Chicago Press, 2003), trang 79–113.

[8] Xem Hintze, Historical Essays, trang 45. Tuy nhiên, Philip Gorski đã chỉ ra rằng một vài trong số những thay đổi thể chế quan trọng nhất là dưới thời Frederick William, khi Prussia chưa phải chịu áp lực quân sự căng thẳng. Điều này ngụ ý rằng công cuộc xây dựng quốc gia Prussia có gốc rễ tôn giáo thay vì chỉ đơn giản là quốc phòng. Disciplinary Revolution, trang 12–15.

[9] Về thời kỳ này, xem Holborn, History of Modern Germany, trang 246–48.

[10] Hans-Eberhard Mueller, Bureaucracy, Education, and Monopoly: Civil Service Reforms in Prussia and England (Berkeley: University of California Press, 1984), trang 43–45.

[11] Xem Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy , trang 73–87; Mueller, Bureaucracy, Education, and Monopoly, trang 58–61.

[12] Alexandre Kojève, Introduction à la Lecture de Hegel (Paris: Gallimard, 1947).

[13] Holborn, History of Modern Germany, trang 396–97.

[14] Như trên, trang 413.

[15] Mueller, Bureaucracy, Education, and Monopoly, trang 136–37, 162–63.

[16] Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy, trang 211.

[17] Như trên, trang 182

[18] Về nguồn gốc lý thuyết của tổ quốc phi cá nhân và sự quan trọng của Hobbes, xem Harvey C. Mansfield, Jr., Machiavelli’s Virtue (Chicago: University of Chicago Press, 1996), trang 281–94.

[19] Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy, trang 46–56.

[20] Xem Fukuyama, Origins of Political Order, trang 276.

[21] René David, French Law: Its Structure, Sources, and Methodology (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1972), trang 36.

[22] Holborn, History of Modern Germany, trang 272–74; Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy, trang 190–91.

[23] James J. Sheehan, German History, 1770–1866 (New York: Oxford University Press, 1989), trang 428.

[24] Huntington, Political Order in Changing Societies, trang 20.

[25] Fukuyama, Origins of Political Order, trang 264–67.

[26] Mức độ mà các hoàng đế Trung Hoa vào cuối thời nhà Minh bị cầm tù bởi chính những bộ máy quan liêu của mình được minh hoạ trong Ray Huang, 1587, a Year of No Significance: The Ming Dynasty in Decline (New Haven: Yale University Press, 1981). Xem thêm Fukuyama, Origins of Political Order, trang 307–308.

[27] Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy, trang 191. Ngay cả dưới thời Frederick, bộ máy quan liêu quá lớn đến nỗi mà ông không thể kiểm soát nó nổi đặc biệt là ở những nơi xa Berlin, và xa những khu vực mà ông có mối quan tâm đặc biệt về quân sự hoặc chính sách đối ngoại.

[28] Trích nguyên văn trong Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy, trang 201.

[29] Martin Shefter, Political Parties and the State: The American Historical Experience (Princeton: Princeton University Press, 1994).

[30] Như trên, trang 41.

[31] Gordon A. Craig, The Politics of the Prussian Army, 1640–1945 (New York: Oxford University Press, 1964), trang 76–81.

[32] Như trên, trang 217–19, 255–95.

[33] David Schoenbaum, Hitler’s Social Revolution (Garden City, NY: Doubleday, 1966), trang 202–207.

[34] Như trên, trang 205.

[35] Shefter, Political Parties and the State, trang 42.