Suy thoái chính trị

Tải về tại đây:

           

SUY THOÁI CHÍNH TRỊ

                                                                        Tác giả: Francis Fukuyama

                                                                        Chuyển ngữ: Khánh Thư

                                                                        Hiệu đính: Minh Anh

           

Chương này trả lời cho các câu hỏi: vai trò của Cục Kiểm lâm Hoa Kỳ trong việc phòng chống cháy rừng; sự thất bại trong vấn đề quản lý khoa học; Cục Kiểm lâm Hoa Kỳ đã mất quyền tự chủ do xung đột ủy nhiệm như thế nào; suy thoái chính trị là gì và hai nguyên nhân của nó.

 

Cục Kiểm lâm Hoa Kỳ (USFS) được thành lập bởi Bernard Fernow và Gifford Pinchot đã từng là điển hình của công cuộc xây dựng nhà nước Hoa Kỳ trong suốt Kỷ nguyên Tiến bộ. Trước khi thông qua đạo luật Pendleton vào năm 1883 và sự phổ biến của hệ thống hành chính dựa trên năng lực, chính phủ Hoa Kỳ là một hệ thống bao trợ, trong đó  các vị trí công được sắp xếp bởi các đảng phái chính trị dựa trên cơ sở bảo trợ. Ngược lại, Cục Kiểm lâm Hoa Kỳ bố trí nhân viên là những nhà nông học hay cán bộ kiểm lâm có trình độ đại học, được tuyển chọn dựa trên năng lực và chuyên môn kỹ  thuật. Cuộc đấu tranh này, được mô tả trong chương 11 ở trên, là những nỗ lực thành công của Pinchot để bảo đảm thẩm quyền của USFS chống lại Văn phòng Đất đai Tổng quát Hoa Kỳ khi đối mặt sự chống đối kịch liệt của Joe Cannon, chủ tịch huyền thoại của Hạ viện Hoa Kỳ. Vấn đề trọng tâm trong giai đoạn mới hình thành này của công cuộc xây dựng nhà nước Hoa Kỳ là sự tự chủ về mặt hành chính: ý tưởng cho rằng nên để những nhân viên trong USFS chứ không phải các chính trị gia trong Quốc hội là người ra quyết định và phân bổ đất công, và họ nên được trao quyền tự lựa chọn và đề bạt nhân sự. Cục Kiểm lâm Hoa Kỳ trong nhiều năm sau đó vẫn còn là hình ảnh sáng ngời của một nền hành chính Hoa Kỳ hiệu quả cao.

CHÁY RỪNG, HAY, CỤC KIỂM LÂM HOA KỲ ĐÃ MẤT QUYỀN TỰ CHỦ NHƯ THẾ NÀO

Tuy vậy, thật ngạc nhiên khi ngày nay, nhiều người xem Cục Kiểm lâm Hoa Kỳ là một nền hành chính kém hiệu quả, thực hiện nhiệm vụ đã lỗi thời bằng những công cụ không còn phù hợp. Tuy Cục vẫn được vận hành bởi những cán bộ lâm nghiệp chuyên nghiệp, nhiều người vẫn còn rất tận tâm với nhiệm vụ, nhưng Cục đã mất rất nhiều quyền tự chủ đạt được dưới thời của Pinchot. Cục Kiểm lâm ngày nay vận hành dưới những sự uỷ nhiệm nhiều khi mâu thuẫn nhau từ Quốc hội và toà án, khó làm vui lòng cả hai, và kết thúc là tốn một lượng lớn tiền thuế. Hệ thống ra quyết định nội bộ của Cục thường đi vào bế tắc, và tinh thần cũng như sự gắn kết cao độ giữa các nhân nhiên mà Pinchot ra sức bồi dưỡng đã mất đi. Tình hình cũng đủ tệ khi tất cả các sách đều lập luận rằng Cục Kiểm lâm nên bị loại bỏ toàn bộ.¹ Không có thể chế chính trị nào tồn tại mãi, và tình trạng hiện tại của Cục Kiểm lâm cho chúng ta biết nhiều về những yếu tố làm suy yếu một chính phủ đang hoạt động hiệu quả.

Công cuộc cải cách hành chính dân sự vào cuối thế kỷ mười chín được đẩy mạnh bởi những học giả và những nhà hoạt động như Francis Lieber, Woodrow Wilson, và Frank Goodnow, là những người rất tin tưởng vào khả năng của khoa học tự nhiên hiện đại sẽ giúp giải quyết những vấn đề của con người. Wilson, cũng như Max Weber cùng thời, phân định rõ giữa chính trị và quản trị. Chính trị là một lĩnh vực hướng đến kết quả cuối cùng thông qua sự tranh luận dân chủ, trong khi quản trị là một lĩnh vực thực hành, có thể được nghiên cứu thực nghiệm và đặt dưới những phân tích khoa học. Một cuộc cách mạng tri thức tương tự cũng diễn ra trong giới kinh doanh, với sự đề cao học thuyết “quản lý theo khoa học” của Frederick Winslow Taylor, được sử dụng bên cạnh những nghiên cứu hợp lý hoá lao động (time-and-motion study) nhằm tối ưu hoá hiệu quả của những nhà máy. Nhiều nhà cải cách của Kỷ nguyên Tiến bộ đã tìm cách đưa việc quản lý theo khoa học vào chính quyền, với lý luận rằng quản trị công có thể chuyển thành một môn khoa học và được bảo vệ khỏi những điều phi lý của chính trị. Họ hi vọng rằng những môn khoa học xã hội một ngày nào đó có thể trở nên chính xác như những môn khoa học tự nhiên.²

Từ những kinh nghiệm trong thế kỷ hai mươi, niềm tin vào khoa học này, cũng như tin tưởng rằng quản trị có thể trở thành một môn khoa học chính xác, dường như quá ngây thơ và không hợp thời. Đây là thời kỳ mà khoa học tự nhiên đã tạo ra những vũ khí siêu huỷ diệt và sự quản lý hành chính đang được dùng để điều hành những trại tập trung. Tuy nhiên, bối cảnh trong đó những nhà cải cách tiên phong này hoạt động là bối cảnh trong đó những chính phủ được vận hành bởi những người trung thành chính trị và những ông sếp địa phương biến chất, như nhiều nước đang phát triển ngày nay. Ngày nay không có trường đại học công nào muốn những quyết định về thuê nhân sự và nhiệm kỳ lại do cơ quan lập pháp quyết định, cũng như chẳng ai muốn Quốc hội lựa chọn nhân viên cho Trung tâm Kiểm soát Dịch bệnh. Và hoàn toàn hợp lý khi đòi hỏi những viên chức chính phủ phải được lựa chọn dựa trên trình độ giáo dục và thành tích.

Vấn đề của sự quản lý theo khoa học là ngay cả những nhà khoa học tài năng nhất cũng lắm lúc mắc sai lầm, và đôi khi là sai lầm khủng khiếp. Đây chính là điều đã xảy ra cho Cục Kiểm lâm, liên quan đến thứ sẽ trở thành sứ mệnh chính của cục, công tác chống cháy rừng.

Sự tiến hóa về sứ mệnh của Cục Kiểm lâm bắt đầu với vụ Cháy rừng lớn Idaho năm 1910, đốt cháy ba triệu mẫu Anh ở Idaho và Montana, và gây ra cái chết của 85 người. Sự chỉ trích của các chính khách đối với thảm hoạ do cháy rừng này đã buộc USFS phải tăng cường tập trung vào công tác phòng chống cháy rừng. William Greeley, một đội trưởng ở Cục Kiểm lâm đã khẳng định rằng “phòng cháy chữa cháy là một vấn đề của quản lý theo khoa học” – nghĩa là, luôn nằm dưới sự ủy nhiệm hiện hành của Cục.³ Đến năm 1890, nhiệm vụ này đã được mở rộng đến mức mà ai đó đã gọi là “chiến tranh với cháy rừng”. Cục Kiểm lâm, mà số nhân viên thường trực lên đến khoảng ba mươi ngàn người, đã phải thuê hàng chục ngàn lính cứu hoả trong những năm cháy rừng mạnh nhất, sở hữu một đội máy bay và trực răng rất lớn, và chi đến hơn 1 tỷ đô la một năm vào nhiệm vụ chống cháy rừng.⁴

Vấn đề với sự phòng chống cháy rừng là những người tiên phong đề xướng “nền kiểm lâm khoa học” lại chưa hiểu rõ về vai trò của cháy rừng đối với sinh thái rừng. Cháy rừng là một sự kiện tự nhiên và giữ chức năng quan trọng trong việc duy trì sự lành mạnh của những cánh rừng phía tây. Những loại cây không ưa bóng râm như thông Ponderosas, thông Lodgepole và cây sequoia cần những vụ cháy rừng theo chu kỳ để dọn dẹp những khu vực để cây non có thẻ mọc; khi cháy rừng bị dập tắt, những cánh rừng bị các loài thực vật như cây linh sam Douglas xâm chiếm. (Thông Lodgepole thực tế còn cần có cháy rừng để phát tán hạt mầm.) Qua bao năm, những cánh rừng này có mật độ cây dày đặc, cùng với lượng lớn tầng dưới tán khô, nên những đám cháy trở nên lớn hơn nhiều và phá huỷ dữ dội hơn. Thay vì chỉ phá huỷ một lượng nhỏ những loài xâm hại, những đám cháy giờ đây thiêu rụi cả những cây lâu năm. Công chúng bắt đầu lưu ý kể từ đám cháy lớn ở Yellowstone năm 1988, đã thiêu cháy gần 800.000 mẫu anh và mất hàng tháng trời để kiểm soát. Những nhà sinh thái học bắt đầu phê phán sự chủ quan của công tác phòng cháy, làm cho Cục Kiểm lâm phải thay đổi phương châm hoạt động từ giữa những năm 1990 và đưa vào thi hành chính sách “cứ để cháy”.

Nhiều năm trời thi hành những chính sách sai lầm không dễ gì sửa chữa với những cánh rừng trở thành những hộp mồi lửa khổng lồ. Hơn nữa, cùng với sự tăng dân số ở miền Tây, càng có nhiều người sống gần những cánh rừng nên dễ dàng bị ảnh hưởng do cháy rừng. Theo ước tính, ranh giới đất hoang-đất đô thị đã mở rộng hơn 52% từ năm 1970 đến 2000 và tiếp tục mở rộng nhanh chóng trong tương lai. Cũng như những người lựa chọn sống trong những vùng ngập lụt hay những đảo chắn, những người này phải đối mặt với những mối nguy hiểm lớn, tuy cũng được giảm nhẹ nhờ có bảo hiểm trợ cấp của chính phủ. Thông qua những vị dân biểu được bầu lên, họ cố gắng vận động hành lang để bảo đảm Cục Kiểm lâm và những cơ quan liên bang khác có trách nhiệm trong việc quản lý rừng được tài trợ thêm nguồn lực để phòng chống cháy rừng – mối đe doạ đến tài sản của họ. Kì cùng, rất khó để đưa ra bất cứ phân tích chi phí – lợi ích; chính phủ dễ dàng chi ra 1 triệu đô la để bảo vệ một căn nhà giá chỉ 100.000 đô la, vì về mặt chính trị, không thể giải thích được cho công chúng nếu họ không làm.⁵

Trong lúc đó, sứ mệnh ban đầu của Cục Kiểm lâm – mà vì nó, Pinchot đã xây dựng một cơ quan chất lượng cao – đã mất đi. Nhắc lại là sứ mệnh này không phải là chống cháy rừng cũng không phải bảo tồn rừng, mà là khai thác bền vững tài nguyên rừng – nói cách khác là khai thác gỗ. Nhiệm vụ ban đầu này đang suy giảm đáng kể: trong thập kỷ cuối cùng của thế kỷ hai mươi, khai thác gỗ trong những khu rừng quốc gia đã giảm hẳn từ 20 triệu xuống 4 triệu foot gỗ một năm.⁶ Nguyên nhân một phần đến từ tình hình kinh doanh gỗ, nhưng quan trọng hơn là nó phản ánh sự thay đổi các giá trị quốc gia đã diễn ra trong thế kỷ trước. Với sự gia tăng ý thức bảo vệ môi trường, những khu rừng quốc gia không còn được xem là nguồn tài nguyên cần khai thác vì những mục đích kinh tế mà là những khu bảo tồn cần được bảo vệ vì chính lợi ích của chúng. Vấn đề này chỉ là một phần nhỏ trong số rất nhiều sự thay đổi trong những thái độ xã hội đã diễn ra tại thời điểm đó. Đập nước và những dự án thuỷ điện lớn, trước đây được xem là những nỗ lực anh hùng trong việc khống chế thiên nhiên, thì sau đó đã được biết rõ là sẽ gây ra những hậu quả khủng khiếp lên môi trường. Tại Bắc Mỹ, người ta đã dừng xây đập từ những năm 1970. Sự thay đổi trong sứ mệnh của Cục Kiểm lâm đã được đưa vào luật khi tổng thống Lyndon Johnson thông qua đạo luật Wilderness năm 1964, lệnh cho Cục Kiểm lâm cùng với Cục Công viên Quốc gia và Cục Cá và Động vật hoang dã sẽ xem xét và bảo vệ hơn 9 triệu mẫu Anh đất do họ kiểm soát.⁷

Ngay cả trong sứ mệnh chính thức ban đầu trong việc khai khác rừng bền vững, hàng loạt những lời phê bình cho rằng Cục Kiểm lâm đã không làm tốt công việc của mình. Gỗ được bán ra với giá thấp hơn chi phí sản xuất, nghĩa là chính phủ đã thất bại trong việc thu lời từ một nguồn lợi dồi dào. Có rất nhiều lý do: việc định giá gỗ không hiệu quả, và rất nhiều chi phí đưa ra bởi gỗ không được cân nhắc trong việc định giá. Cũng như nhiều ban ngành chính phủ khác, Cục Kiểm lâm không được giữ số tiền kiếm được, vì vậy cũng không việc gì phải giảm chi phí sản xuất. Một điều khá mâu thuẫn là họ nỗ lực tăng ngân sách và số nhân viên năm này qua năm khác bất kể mức thu nhập kiếm được.⁸

Tại sao thành tích của Cục Kiểm lâm lại suy tàn qua hàng thập kỷ? Câu chuyện này là gợi ý trong việc chỉ ra những nguyên nhân sâu xa hơn ẩn bên dưới hiện tượng suy thoái chính trị.

USFS ban đầu của Gifford Pinchot được xem là chuẩn vàng của nền hành chính Hoa Kỳ vì ông đã đạt được sự tự chủ ở mức độ cao cho một tổ chức với những nhân viên được đào tạo tốt, cống hiến cho một sứ mệnh chính, khai thác bền vững những cánh rừng ở Hoa Kỳ. Bộ Nông nghiệp, và Phòng Kiểm lâm cũ, mà nó là một nhánh, là một phần của hệ thống chính trị bảo trợ trên cơ sở đảng phái vào thế kỷ mười chín, mà mục đích chính chỉ là đem lại những lợi ích chính trị cho những thành viên của Quốc hội. Khả năng tự lựa chọn và đề bạt nhân viên của Cục Kiểm lâm Hoa Kỳ, và sự tự do không bị can thiệp bởi Quốc hội vào những quyết định riêng, là cực kỳ quan trọng cho sứ mệnh của Cục.

Vấn đề nảy sinh khi sứ mệnh rõ ràng, duy nhất của Cục Kiểm lâm bị thay thế bởi nhiều nhiệm vụ có khả năng mâu thuẫn nhau. Trong những thập kỷ giữa thế kỷ hai mươi, nhiệm vụ phòng chống cháy rừng đã thay thế cho nhiệm vụ khai thác gỗ, tập trung cả về tài lực và nhân lực. Nhưng rồi, nhiệm vụ phòng chống cháy rừng lại trở nên mâu thuẫn và cuối cùng bị xoá bỏ bởi những nhà bảo tồn học/nhà môi trường học. Không có nhiệm vụ nào bị loại bỏ hoàn toàn, tuy nhiên, mỗi nhiệm vụ lại có xu hướng liên kết với những nhóm lợi ích bên ngoài hỗ trợ cho nhiều phe cánh trong Cục Kiểm lâm: như những người tiêu thụ gỗ, những nhà môi trường học, những chủ nhà ở, những người trẻ tìm việc làm tạm thời như lính cứu hoả. Quốc hội, vốn bị loại trừ khỏi sự quản lý vi mô đối với việc bán đất năm 1905, nay quay trở lại. Không phải vì sự tham nhũng kiểu cũ mà điển hình là vụ Ballinger năm 1908 dẫn đến Pinchot bị sa thải bởi tổng thống Taft; mà là do những luật định ép buộc Cục Kiểm lâm phải theo đuổi những mục tiêu khác nhau và thường mâu thuẫn nhau. Ví dụ như, việc bảo vệ tài sản của một lượng lớn những người sống tại vùng ranh giới đất hoang – đất đô thị có nghĩa là chính sách “để cho cháy” mà những nhà môi trường học mong muốn sẽ không thể được thi hành một cách trực tiếp. Những điều tốt cho rừng về lâu về dài lại không tốt cho những người dân này, và mỗi đảng có liên quan lại sử dụng mối quan hệ với Quốc hội và toà án để ép Cục phải bảo vệ lợi ích của chính họ.

Một cơ quan nhỏ, gắn kết do Pinchot tạo ra và được tán dương bởi Herbert Kaufman trong quyền The Forest Ranger, dần dần chuyển thành một cơ quan lớn và chia rẽ. Điều này đã gây ra biết bao căn bệnh ảnh hưởng đến các cơ quan nhà nước một cách rộng rãi hơn: công chức lo bảo vệ túi tiền và chiếc ghế của họ hơn là lo làm việc hiệu quả. Và họ bám lấy những công việc cũ cho dù cả khoa học và xã hội xung quanh họ đang thay đổi. Cũng như Pinchot, nhiều người thoả thuận với những nhóm lợi ích để bảo vệ sự tự chủ của họ, nhưng thiếu một sứ mệnh nhất quán, duy nhất, cuối cùng họ sẽ không tránh được việc bị thâu tóm bởi chính khách hàng của mình.

ẢNH HƯỞNG LÊN TẤT CẢ

Vấn đề sẽ đơn giản nếu Cục Kiểm lâm Hoa Kỳ chỉ là một trường hợp cá biệt của sự suy thoái chính trị. Nhưng không may, có chứng cứ chắc chắn từ các chuyên gia quản trị công rằng chất lượng tổng thể của chính phủ Hoa Kỳ đang bị suy yếu đều trong hơn một thế hệ qua. Theo lời của Paul Light, “Chính quyền liên bang đã trở thành một phương cách cuối cùng cho [những người trẻ muốn tạo ra] những sự thay đổi’; theo Patricia Ingraham và David Rosenbloom, chính quyền liên bang đang trên đường “phân rã” từ những năm 1970.⁹ Kết luận này dựa trên nghiên cứu của hai Uỷ ban Volcker về dịch vụ cộng đồng vào năm 1989 và 2003.¹⁰

Nhiều người Mỹ có cảm tưởng rằng quy mô của chính phủ Hoa Kỳ vẫn lớn mạnh không ngừng qua những thập kỷ qua. Điều này chỉ đúng một phần: những nhiệm vụ đặt ra được mở rộng nhanh chóng,  buộc chính phủ phải cáng đáng quá nhiều việc, từ giảm nghèo đói ở trẻ em đến chống khủng bố. Tuy nhiên, quy mô thực tế của lực lượng lao động nhà nước liên bang chỉ hạn chế ở 2.25 triệu người từ Chiến tranh thế giới thứ II, và vẫn đang giảm; vào năm 2005 con số này là khoảng 1.8 triệu người. Hai khu vực vẫn mở rộng, một là số công chức thi hành nhiệm vụ công nhưng không thuộc chính quyền; và hai là lực lượng rất đông các nhà thầu làm đủ mọi việc từ phục vụ cà phê đến bảo vệ những nhà ngoại giao hay quản lý hệ thống máy tính cho Bộ Nội an.¹¹

Có rất nhiều con đường mà nền hành chính Hoa Kỳ đã đi chệch ra khỏi ý tưởng của Weber về một tổ chức mạnh mẽ và hiệu quả điều hành bởi những người được tuyển chọn dựa trên khả năng và hiểu biết chuyên môn. Toàn bộ hệ thống đã thay đổi không còn dựa trên tài năng. Sau hai cuộc chiến tranh ở Trung Đông, một nửa số người mới trong lực lượng lao động liên bang là các cựu chiến binh, với một tỷ lệ lớn trong số đó bị tàn tật. Trong khi sự ủy nhiệm của Quốc hội gây ra hậu quả này có lẽ còn có thể hiểu được, thì đa số các tập đoàn sẽ không sẵn lòng chọn nhân viên của mình theo cách đó. Những khảo sát từ lực lượng lao động liên bang cho thấy tình hình rất ảm đạm. Theo Light, “Những công chức nhà nước có vẻ bị thúc đẩy bởi phần thưởng hơn là nhiệm vụ, bị kẹt trong sự nghiệp không thể cạnh tranh được với các doanh nghiệp hay tổ chức phi lợi nhuận, gặp khó khăn do không đủ nguồn lực để thực hiện công việc của họ, không hài lòng với phần thưởng khi làm tốt công việc, lại không bị phạt khi làm hỏng, không muốn đặt niềm tin vào chính những tổ chức của họ”.¹²

Theo Uỷ ban Quốc gia về Dịch vụ cộng đồng, “ Những người làm việc trong hành chính dân sự thường cảm thấy bị mắc kẹt trong một mê cung những luật lệ và nguyên tắc, cản trở sự phát triển cá nhân cũng như óc sáng tạo. Làm tốt bị trả thấp, làm tệ được trả cao.”¹³ Chính phủ tất nhiên luôn được lèo lái trên nền tảng đạo đức hơn là trên hệ thống khen thưởng, nhưng những cuộc khảo sát tương tự cho thấy những ngưởi trẻ mong muốn phục vụ lợi ích cộng đồng có khuynh hướng lựa chọn các tổ chức phi chính phủ hơn là làm việc trong chính phủ. Khi một khảo sát hỏi rằng các tổ chức kỷ luật với kết quả kém như thế nào, chỉ có 9% trả lời “rất tốt”, trong khi đến 67% trả lời “không tốt lắm” hay “không tốt chút nào”. Những xu hướng này đều tăng lên trong những thập kỷ đầu tiên của những năm 2000.¹⁴

SỰ SUY THOÁI CỦA CÁC THỂ CHẾ DIỄN RA NHƯ THẾ NÀO?

Kết cục của Cục Kiểm lâm chỉ là một ví dụ nhỏ của một hiện tượng lớn hơn của sự suy thoái chính trị. Những thể chế chính trị phát triển theo thời gian, những chúng cũng sẽ đi đến suy thoái chính trị. Vấn đề này vẫn sẽ tồn tại cả khi xã hội trở nên giàu có và dân chủ. Ngược lại, dân chủ chính nó lại là nguồn cơn của sự suy thoái.

Những bài viết nổi tiếng nhất về sự suy thoái, của Oswald Spengler, Arnold Toynbee, Paul Kennedy, và Jared Diamond, tập trung vào sự sụp đổ hệ thống của toàn bộ các xã hội và các nền văn minh.¹⁵ Có thể có một tiến trình chung cho sự suy thoái của các nền văn minh, mặc dù tôi hoàn toàn nghi ngờ rằng ai đó có thể rút ra được quy luật phổ quát về hành vi xã hội từ những trường hợp đã xảy ra. Loại suy thoái mà tôi quan tâm ở đây liên quan đến sự hoạt động của một số thể chế nhất định và có thể có hoặc không liên quan quan đến những tiến trình hệ thống hay văn minh rộng lớn hơn. Một thể chế có thể suy thoái trong khi các thể chế khác xung quanh vẫn bình thường.

Samuel Huntington sử dụng thuật ngữ “suy thoái chính trị” để giải thích sự bất ổn chính trị ở nhiều quốc gia mới độc lập sau Thế chiến II. Những hệ thống chính trị truyền thống trải qua sự thay đổi nhanh chóng đã rơi vào rối loạn khắp nơi trên thế giới. Huntington lập luận rằng hiện đại hóa kinh tế xã hội đã dẫn đến sự vận động của các nhóm xã hội mới theo thời gian, mà những thể chế chính trị hiện có không thể dàn xếp được sự tham gia của các nhóm này. Nguồn gốc của sự suy thoái chính trị là do sự bất lực của các thể chế trong việc thích ứng với hoàn cảnh đang thay đổi, đặc biệt với sự gia tăng của các nhóm xã hội mới và những yêu cầu chính trị của chúng.¹⁶

Vì vậy, suy thoái chính trị, bằng nhiều cách lại là điều kiện cho sự phát triển chính trị: Cái cũ phải bị phá bỏ để có chỗ xây dựng cái mới. Nhưng những sự chuyển giao có thể cực kỳ hỗn loạn và bạo lực; không có gì bảo đảm rằng những thể chế chính trị sẽ thích nghi với những điều kiện mới một cách thích hợp, trơn tru và hoà bình.

Chúng ta có thể dùng mô hình này của Huntington như một điểm khởi đầu để hiểu sâu hơn về suy thoái chính trị. Những thể chế, theo Huntington, là “những khuôn mẫu hành vi có tính ổn định, có giá trị và có tính tuần hoàn” mà chức năng quan trọng nhất là tạo thuận lợi cho hoạt động chung của con người. Nếu không có những quy tắc rõ ràng và ổn định, con người lại phải lặp lại sự thương lượng mỗi khi tiếp xúc với nhau. Nội dung của chính của những quy tắc này thay đổi theo thời gian và theo các xã hội khác nhau. Nhưng khả năng tạo ra nguyên tắc lại gắn với bộ não người về mặt di truyền, được phát triển qua hàng thế kỷ của đời sống xã hội.

Những cá nhân có thể chấp nhận sự ép buộc của các thể chế mà không tính toán đến lợi ích bản thân. Nhưng bản chất con người đã cho chúng ta biết rằng sự hài lòng về mặt cảm xúc sẽ khuyến khích tuân theo điều luật và nguyên tắc, và điều này độc lập với tính hợp lý của nguyên tắc đó. Đôi khi sự tuân thủ các điều luật được tăng lên do đức tin tôn giáo; trong một số trường hợp khác, chúng ta tuân theo những nguyên tắc đơn giản chỉ bởi vì chúng đã cũ và thuộc về truyền thống. Chúng ta vốn tuân thủ một cách bản năng và nhìn những người xung quanh như một sự hướng dẫn cho cách cư xử của chính mình. Tính ổn định rất lớn của hành vi tuân thủ này giúp những thể chế tồn tại lâu dài và cho phép những xã hội loài người đạt đến trình độ hợp tác xã hội vượt trội, khác hẳn so với bất kỳ loài động vật nào khác.¹⁷

Tính ổn định cao của các thể chế cũng là một nguyên nhân của suy thoái chính trị. Những thể chế được tạo ra để đáp ứng những yêu cầu trong những hoàn cảnh cụ thể. Tuy nhiên, môi trường ban đầu khi những thể chế được sinh ra lại luôn luôn thay đổi. Kiểu vận động xã hội mà Huntington mô tả chỉ là một dạng thay đổi của những điều kiện xung quanh thể chế có thể dẫn đến sự rối loạn. Một thay đổi môi trường khác là: những nhà nhân chủng học đã suy đoán rằng chính những sự thay đổi về khí hậu đã dẫn đến sự sụp đổ của nền văn minh Maya và những nền văn hoá Anh-điêng ở miền tây nam Hoa Kỳ.¹⁸

Những thể chế thất bại trong việc thích ứng với những hoàn cảnh thay đổi là do nhiều lý do. Đầu tiên là vấn đề về nhận thức. Con người có xu hướng tuân theo những nguyên tắc thể chế vì những lý do không hoàn toàn thuộc về lí lẽ. Ví dụ như, những nhà xã hội học và khảo cổ học đã suy đoán rằng nhiều quy tắc tôn giáo có những nguồn gốc hợp lý trong những nhu cầu chức năng khác nhau – ví dụ như, nhu cầu trong việc quản lý tình dục và sinh sản, những điều kiện trong việc chuyển nhượng tài sản, tiến hành chiến tranh, v.v…Nhưng những người mộ đạo sẽ không từ bỏ niềm tin của họ đơn giản chỉ vì nó sai hay dẫn đến kết quả xấu. Và tất nhiên, sự cứng nhắc này trong nhận thức còn vượt ra bên ngoài tôn giáo. Mọi người tạo ra và sử dụng những khuôn mẫu trí tuệ chung về cách thế giới này vận hành như thế nào, và dính vào những khuôn mẫu đó khi đối mặt với những bằng chứng mâu thuẫn nhau. Điều này cũng đúng đối với chủ nghĩa Mác-xít – một học thuyết “khoa học” và thế tục tự xưng – cũng như đối với lý thuyết kinh tế học tân-cổ điển hiện nay. Chúng ta đã thấy một bằng chứng sinh động của vấn đề này trong niềm tin của Cục Kiểm lâm Hoa Kỳ rằng nó đã sở hữu những kiến thức “khoa học” về công tác quản lý rừng, điều giúp nó tồn tại trong chính sách chống cháy rừng khi phải đối mặt với nhiều bằng chứng cho rằng chính chính sách này đã phá huỷ mục tiêu ban đầu là phát triển bền vững tài nguyên rừng.

Nguyên nhân thứ hai làm những thể chế thất bại trong việc thích nghi là vai trò của những thành phần tinh hoa hay những chính trị gia đương nhiệm trong hệ thống chính trị. Thể chế chính trị phát triển khi những nhóm xã hội mới xuất hiện và thách thức sự cân bằng hiện hữu. Nếu sự phát triển thể chế thành công, thì các quy tắc của hệ thống sẽ thay đổi và những người ngoài cuộc trước đây sẽ trở thành người trong cuộc. Những rồi những người trong cuộc lại có quyền lợi trong hệ thống mới và dùng quyền lực để bảo đảm địa vị mới của mình. Vì họ nằm bên trong chính quyền, họ có thể sử dụng những uy thế về việc tiếp cận thông tin và những nguồn lực để thao túng những luật lệ có lợi cho mình. Chúng ta đã chứng kiến cái cách những nhân viên dân sự được phân loại (tuyển chọn trên năng lực) theo điều luật Pendleton ngay lập tức liên hợp với nhau trong thập kỷ đầu tiên của thế kỷ hai mươi nhằm bảo vệ những đặc quyền và công việc của chính họ. Điều này trở thành một bức tường bảo vệ họ chống lại không chỉ những chính trị gia tham nhũng mà còn chống lại cấp trên đòi hỏi hiệu suất và trách nhiệm cao hơn.

Những thể chế nhà nước hiện đại, được cho là khách quan ngay cả khi không nhất thiết dân chủ, rất dễ bị tấn công từ bên trong, trong một quá trình mà tôi đặt tên là “sự tái thân hữu hoá”. Như chúng ta đã biết, tính xã hội của con người được xây dựng xung quanh hai nguyên tắc là sự lựa chọn dòng họ và chủ nghĩa vị tha tương hỗ – thiên vị cho gia đình hay những bạn bè mà ta nhận được ơn từ họ. Những thể chế hiện đại yêu cầu mọi người phải hành động ngược lại với bản năng tự nhiên của mình. Trong trường hợp sự kiểm soát của thể chế yếu đi, những nhóm nắm được hệ thống chính trị sẽ sử dụng quyền lực của mình để tạo lợi ích cho bạn bè và gia đình, và do đó làm xói mòn tính vô tư của nhà nước. Những nhóm có quyền lực càng mạnh, càng có nhiều cơ hội làm điều này. Quá trình những thành phần tinh hoa và những người trong nội bộ (chiếm lấy nhà nước này) là một căn bệnh ảnh hưởng đến tất cả các thể chế hiện đại. (Những thể chế tiền-hiện đại hay thân hữu không có vấn đề này chỉ vì ngay từ đầu chúng đã bị những người đứng đầu xem là tải sản riêng).

Trong Tập đầu của quyển sách này, tôi đã đưa ra rất nhiều ví dụ về sự tái thân hữu hoá. Trung Quốc, đã tạo dựng nhà nước hiện đại đầu tiên vào thế kỷ thứ III sau Công nguyên, đã chứng kiến nhà nước bị thâu tóm bởi những hệ thống gia đình đứng đầu vào cuối triều Hậu Hán, sự thống trị đó vẫn tiếp tục sau khi nhà nước tập trung được tái dựng ở đời nhà Tuỳ và nhà Đường vào thế kỷ thứ VII và thứ VIII. Mức độ khách quan của nhà nước hiện diện trong triều Hán đã không được phục hồi cho đến tận triều Bắc Tống vào thế kỷ thứ XI. Tương tự như vậy, những người lính nô lệ Mamluk đã hợp thức hoá bản thân bằng cách bảo vệ Ai Cập và Syria chống lại người Mông Cổ và người Crusader để rồi lại trở thành tầng lớp tinh hoa tham quyền cố vị. Thật vậy, vào cuối triều đại, những người Mamluk già hơn đang thống trị hệ thống tinh hoa bảo trợ được thiết kế nhằm loại bỏ sự tiến lên của những người trẻ tuổi. Điều này, cùng với thái độ khinh miệt của họ đối với các công nghệ mới như súng, dẫn đến cuộc chinh phục của Đế chế Ottoman và sự sụp đổ của nhà nước Mamluk. Và cuối cùng, nhà nước Pháp dưới Chế độ Cũ dần dần tự bán mình cho giới thượng lưu giàu có từ cuối thế kỷ thứ mười sáu. Quyền lực của những cán bộ tham quyền cố vị dễ bị mua chuộc đã làm cho việc hiện đại hóa nhà nước không thể tiến hành được; cải cách chỉ có thể xảy ra khi các cuộc cách mạng đánh bại những cá nhân này nhờ bạo lực.

Dân chủ, và đặc biệt là mô hình dân chủ của Madison được công nhận trong hiến pháp của Hoa Kỳ, về mặt lý thuyết có thể giảm thiểu sự chiếm giữ (nhà nước) của giới tinh hoa bằng cách ngăn chặn sự xuất hiện của một phe phái chi phối, có thể sử dụng quyền lực chính trị của mình để thống trị cả đất nước. Làm được như vậy là nhờ sự trải rộng quyền lực cho nhiều lực lượng cạnh tranh trong chính phủ và cho phép sự cạnh tranh giữa các nhóm lợi ích khác nhau trong một đất nước rộng lớn và đa dạng. Thay vì cố gắng để kiểm soát các phe phái (hoặc, như chúng ta nói ngày nay, các nhóm lợi ích), Madison cho rằng chính số lượng và sự đa dạng của các phe phái sẽ bảo vệ các quyền tự do của những cá nhân. Nếu bất kỳ một nhóm nào đạt được được ảnh hưởng quá mức trong một nền dân chủ và lạm dụng vị thế của mình, các nhóm khác bị đe dọa bởi sự ngoi lên này có thể tổ chức để đối trọng với nó.

Nhưng trong khi dân chủ cung cấp một sự kiểm soát quan trọng đối với quyền lực của giới tinh hoa, nó thường không làm được như nó tuyên bố. Giới tinh hoa trong chính quyền thường có đặc quyền vượt trội trong việc tiếp cận với thông tin và nguồn lực để tự bảo vệ mình. Những cử tri bình thường sẽ không tức giận gì khi họ bị ăn trộm tiền bởi những người này nếu họ không biết điều này đang xảy ra. Những sự cứng nhắc về nhận thức cũng có thể ngăn chặn các nhóm xã hội khỏi huy động vì lợi ích của họ. Tại Hoa Kỳ, nhiều cử tri thuộc tầng lớp lao động ủng hộ các ứng cử viên hứa hẹn sẽ giảm thuế cho người giàu, mặc dù thực tế điều này lại ảnh hưởng đến chính tình hình kinh tế của họ. Họ làm như vậy với niềm tin rằng các chính sách như vậy sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế mà cuối cùng sẽ có lợi cho họ, hoặc làm chính phủ thâm hụt ngân sách ít hơn. Lý thuyết này đã được chứng minh là rất ngoan cố khi đối mặt với nhiều bằng chứng đáng kể rằng điều này không đúng.

Hơn nữa, các nhóm khác nhau có khả năng khác nhau trong việc tổ chức để bảo vệ lợi ích của họ. Những người sản xuất đường hoặc những người trồng ngô tập hợp lại về mặt địa lý và tập trung vào giá cả của các loại sản phẩm của họ, không giống như những người tiêu dùng hoặc những người nộp thuế bình thường vốn bị phân tán và đối với họ giá của các hàng hóa tiêu dùng chỉ là một phần nhỏ trong ngân sách của họ. Điều này, kết hợp với các quy định của nhà nước ủng hộ các lợi ích đó (như trong thực tế là tại bang Florida và Iowa, nơi sản xuất nhiều đường và ngô, chính là các bang dạo động trong các cuộc bầu cử tổng thống), mang lại cho những nhóm này một ảnh hưởng quá lớn trong chính sách nông nghiệp. Một ví dụ khác, các nhóm trung lưu thường là những nhóm sẵn sàng và có khả năng hơn những người nghèo trong việc bảo vệ lợi ích của họ, như sự duy trì các khoản khấu trừ thế chấp nhà. Điều này làm cho những quyền lợi về an ninh xã hội, bảo hiểm y tế thường dễ dàng được bảo vệ hơn so với những chính sách chỉ dành cho người nghèo.

Cuối cùng, nền dân chủ tự do gần như đã được liên kết một cách rộng khắp với nền kinh tế thị trường, điều này có xu hướng tạo ra người thắng và kẻ thua cũng như khuếch đại những gì James Madison gọi là “Những khả năng khác nhau và không đồng đều trong việc đạt được tài sản.” Loại bất bình đẳng kinh tế này bản thân nó không phải là một điều xấu, chừng nào nó còn kích thích sự đổi mới và tăng trưởng, và khi nó xảy ra trong những điều kiện bình đẳng trong việc tiếp cận hệ thống kinh tế. Tuy nhiên, nó sẽ là vấn đề, khi những người chiến thắng về mặt kinh tế tìm cách chuyển đổi tài sản của họ thành ảnh hưởng chính trị không công bằng. Họ có thể làm điều này trên một cơ sở giao dịch, ví dụ như, bằng cách mua chuộc một nhà lập pháp hoặc công chức, hoặc nghiêm trọng hơn bằng cách thay đổi các quy tắc thể chế để làm lợi cho mình, tức là xoá bỏ cạnh tranh trong thị trường mà họ đã chiếm ưu thế. Các quốc gia từ Nhật Bản đến Brazil đến Hoa Kỳ đã sử dụng những vấn đề về môi trường và an toàn để nhằm bảo vệ nền sản xuất trong nước. Các sân chơi dần trở nên nghiêng về phía họ.

Sự suy thoái của các thiết chế chính trị Hoa Kỳ không phải là điều tương tự như hiện tượng suy thoái xã hội hay suy thoái một nền văn minh, hiện tượng đã trở thành một chủ đề mang tính chính trị cao trong các bài nghị luận về Hoa Kỳ.¹⁹ Những điểm mạnh nhất của Hoa Kỳ chưa bao giờ là chất lượng của chính phủ của nó; ngay từ đầu khu vực tư nhân luôn luôn đổi mới hơn và năng động hơn. Thậm chí khi chất lượng của chính phủ bị suy giảm, chính những cơ hội mới mở ra trong các lĩnh vực như khí trong đá phiến sét hoặc công nghệ sinh học sẽ đặt cơ sở cho sự tăng trưởng kinh tế trong tương lai. Sự suy thoái chính trị trong trường hợp này chỉ đơn giản có nghĩa là nhiều thể chế chính trị cụ thể tại Hoa Kỳ đã trở nên vô dụng, và rằng sự kết hợp của sự cứng nhắc về mặt nhận thức và quyền lực của những chính trị gia tham quyền cố vị, phát triển theo thời gian, sẽ ngăn cản đất nước sửa đổi chính họ. Sự cải cách thể chế là một điều vô cùng khó khăn để thực hiện, và không một sự đảm bảo rằng nó sẽ được hoàn thành mà không trải qua một sự gián đoạn lớn trong trật tự chính trị.

 

Chú thích

1. Robert H. Nelson, A Burning Issue: A Case for Abolishing the U.S. Forest Service (Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2000).
2. Eliza Wing Yee Lee, “Political Science, Public Administration, and the Rise of the American Administrative State,” Public Administration Review 55, no. 6 (1995): 538–46; Knott and Miller, Reforming Bureaucracy, pp. 38–39.
3. Dean Lueck, “Economics and the Organization of Wildfire Suppression,” in Karen M. Bradshaw and Dean Lueck, eds., Wildfire Policy: Law and Economics Perspectives (New York: RFF Press, 2012); Nelson, A Burning Issue, p. 4; Stephen J. Pyne, “Fire Policy and Fire Research in the U.S. Forest Service,” Journal of Forest History 25, no. 2 (1981): 64–77.
4. Nelson, A Burning Issue, p. 38.
5. Sarah E. Anderson and Terry L. Anderson, “The Political Economy of Wildfire Management,” in Bradshaw and Lueck, Wildfire Policy, p. 110.
6. Nelson, A Burning Issue, p. xiii.
7. Dennis Roth, “The National Forests and the Campaign for W ilderness Legislation,” Journal of Forest History 28, no. 3 (1984): 112–25.
8. See Randal O’Toole, Reforming the Forest Service (Washington, D.C.: Island Press, 1988), pp. 98–111.
9. Paul C. Light, A Government Ill Executed: The Decline of the Federal Service and How to Reverse It (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2008), p. 126; Patricia W. Ingraham and David H. Rosenbloom, “Political Foundations of the American Federal Service: Rebuilding a Crumbling Base,” Public Administration Review 50 (1990): 212.
10. National Commission on the Public Service, Rebuilding the Public Service (Washington, D.C., 1989); and Revitalizing the Federal Government for the 21st Century (Washington, D.C., 2003).
11. Public authorities (like the Port Authority of New York and New Jersey) are more common at state and municipal levels than at the federal level, and have a cumulative public debt significantly larger than direct state and municipal debt. See Gail Radford, The Rise of the Public Authority: Statebuilding and Economic Development in Twentieth-Century America (Chicago: University of Chicago Press, 2013). On contractors, see Light, A Government Ill Executed, pp. 192ff. The 2.25 million threshold was breached only once, in 1968.
12. Light, A Government Ill Executed, p. 106; supporting data given on pp. 108–20.
13. Revitalizing the Federal Government for the 21st Century, p. 1.
14. Light, A Government Ill Executed, p. 115; Ingraham and Rosenbloom, “Political Foundations of the American Federal Service.”
15. Oswald Spengler, The Decline of the West (New York: Knopf, 1926); Arnold Toynbee, A Study of History (London: Oxford University Press, 1972); Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000 (New York: Random House, 1987); Diamond, Collapse.
16. Samuel P. Huntington, “Political Development and Political Decay,” World Politics 17, (no. 3) (1965).
17. See Fukuyama, Origins of Political Order, 2.
18. Diamond, Collapse, pp. 136–56.
19. See for example Fareed Zakaria, The Post-American World (New York: Norton, 2003); Thomas L. Friedman and Michael Mandelbaum, That Used to Be Us: How America Fell Behind in the World It Invented and How We Can Come Back (New York: Farrar , Straus and Giroux, 2011); Edward Luce, Time to Start Thinking: America in the Age of Descent (New York: Atlantic Monthly Press, 2012); Josef Joffe, The Myth of America’s Decline: Politics, Economics, and a Half Century of False Prophecies (New York: Liveright, 2014).

Nguồn: Francis Fukuyama. 2014. Political Decay (Suy thoái chính trị; bản dịch của Khánh Thư). Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. Farrar, Straus and Giroux. Sản phẩm do nhóm Tinh Thần Khai Minh chủ trương chuyển ngữ.