Tham nhũng

 

Tải về tại đây:

 

THAM NHŨNG

Tác giả: Francis Fukuyama

Chuyển ngữ: Nguyệt Hà

Hiệu đính: Minh Anh

 

Một số định nghĩa về tham nhũng; cách tham nhũng ảnh hưởng đến chính trị và phát triển kinh tế; bảo trợ và chủ nghĩa bảo trợ như những hình thức ban đầu của sự tham gia dân chủ; lý do tại sao bảo trợ lại xấu từ lập trường dân chủ nhưng không quá xấu so với các hình thức tham nhũng khác; lý do chủ nghĩa bảo trợ mất đi khi các nước trở nên giàu có hơn.

 

Năm 1996, Jame Wolfenson, người đứng đầu mới được bổ nhiệm của Ngân hàng thế giới, đưa ra một bài phát biểu chỉ ra “ung nhọt tham nhũng” là một trở ngại lớn cho phát triển kinh tế của các nước nghèo. Dĩ nhiên, các quan chức của Ngân hàng thế giới biết ngay từ khi thành lập tổ chức này rằng tham nhũng là một vấn đề lớn ở nhiều nước đang phát triển và viện trợ cũng như các khoản vay nước ngoài thường đi thẳng vào túi của các quan chức tại những nước nhận viện trợ^.(1) Tuy nhiên, trước bài phát biểu của Wolfenson, cũng có một quan điểm phổ biến giữa những người ủng hộ phát triển cho rằng rất khó để giải quyết vấn đề tham nhũng, và một vài dạng tham nhũng không những chắc chắn không thể tránh được mà còn không quá nghiêm trọng tới mức gây ảnh hưởng đến phát triển kinh tế. Trong suốt thời kì chiến tranh lạnh, nhiều chính phủ tham nhũng là đồng minh của Hoa Kỳ (Zaire dưới thời Mobut Sese Seko là một ví dụ tiêu biểu), và Washigton đã không tha thiết chỉ trích những người bạn thân thiết của họ.

Khi chiến tranh lạnh kết thúc, các tổ chức phát triển trên thế giới đã có một sự thúc đẩy mạnh mẽ để chống lại tham nhũng như một phần của nỗ lực nhằm xây dựng nhà nước và củng cố các thiết chế. Như chúng ta sẽ thấy từ những dữ liệu về Các chỉ số quản trị trên Thế giới trong chương 3, thì có một sự liên quan mạnh mẽ giữa sự hiệu quả của chính phủ và việc kiểm soát tham nhũng. Một nhà nước mạnh và hiệu quả liên quan đến nhiều thứ hơn ngoài kiểm soát tham nhũng, nhưng một chính phủ cực kì tham nhũng lại gặp phải những vấn đề lớn trong việc cung cấp dịch vụ, thực thi pháp luật và đại diện cho các lợi ích công.

Có nhiều lý do dẫn đến việc tham nhũng gây cản trở cho phát triển kinh tế. Đầu tiên tham nhũng làm méo mó các động cơ kinh tế bằng việc chuyển các nguồn lực vào túi các quan chức có quyền lực thông qua việc hối lộ thay vì dùng chúng cho các mục đích sử dụng có hiệu quả nhất. Tiếp theo, tham nhũng hoạt động như một loại thuế lũy tiến cao: trong khi tham nhũng vặt ở một bộ phận những quan chức được trả lương thấp tồn tại ở nhiều quốc gia thì một phần lớn ngân quỹ bị biển thủ rơi vào tay giới chóp bu, những người có thể sử dụng vị trí quyền lực của mình để bòn rút tài sản của người dân. Thêm vào đó việc thường xuyên tìm kiếm các khoản tiền từ tham nhũng là công việc làm tiêu phí nhiều thời gian. Điều này chuyển hướng năng lượng của những người tham vọng và thông minh nhất, những người đáng ra có thể tạo ra các doanh nghiệp tư nhân tạo ra sự giàu có. Trò chơi trong hệ thống chính trị để tìm kiếm các lợi ích cá nhân là thứ được các nhà kinh tế học dãn nhán là “hoạt động trục lợi” ⁽²⁾

Có lập luận cho rằng hối lộ có thể tăng tính hiệu quả bằng việc bôi trơn quá trình đăng kí kinh doanh, xin giấy phép xuất khẩu hoặc mang lại các cuộc hẹn với các các quan chức cấp cao. Nhưng điều này được cho là một cách làm kinh doanh rất kém cỏi: sẽ tốt hơn nếu quá trình đăng kí kinh doanh nhanh hơn, nếu việc xin giấy phép xuất khẩu không tồn tại, hoặc tất cả công dân dễ dàng và công bằng khi tiếp cận với chính quyền. Kì cùng thì một nền pháp quyền rõ ràng là thứ hiệu quả hơn cả.

Ngoài những tác động méo mó đến nền kinh tế, tham nhũng có thể phá hủy trật tự chính trị. Phải nhìn nhận rằng việc các quan chức và chính trị gia tham nhũng làm giảm tính chính danh của chính quyền trong mắt của người dân và làm xói mòn niềm tin, cả hai thứ này đều rất quan trọng đối với quá trình hoạt động trơn tru, hiệu quả của nhà nước. Những cáo buộc về tham những thường không được thực hiện vì mục đích cải thiện chính phủ mà được coi như các vũ khí chính trị. Trong xã hội, nơi mà hầu hết các chính trị gia tham nhũng, sự trừng phạt đơn lẻ thường xuyên không phải là dấu hiệu của cải cách mà là sự tước đoạt quyền lực. Thực tế tham nhũng và sự nổi lên của tham nhũng là những yếu điểm lớn nhất của các nền dân chủ mới đang tìm cách củng cố các thiết chế của nó.

Để hiểu được các cách mà các nhà nước tạo ra sự chuyển đổi từ nhà nước thân hữu sang nhà nước hiện đại thì chúng ta cần phải hiểu sâu sắc hơn về bản chất của tham nhũng và nguồn gốc của nó. Tham nhũng có nhiều dạng và một vài trong số chúng phá hủy kinh tế và tính chính danh chính trị hơn số còn lại. Vì vậy cần phải có sự rõ ràng về những định nghĩa cơ bản.

KHU VỰC CÔNG VÀ KHU VỰC TƯ

Ngày nay có một lượng lớn nghiên cứu về tham nhũng, nguồn gốc của nó và nhiều gợi ý cho các biện pháp xử lý tiềm năng. Tuy nhiên, bất chấp những công trình học thuật về chủ đề này, một sự phân loại được công nhận rộng rãi để hiểu các kiểu khác nhau của tham nhũng vẫn chưa tồn tại.⁽³⁾

Hầu hết các định nghĩa về tham nhũng xoay quanh sự chiếm đoạt các nguồn lực công thành tài sản riêng^.(4) Định nghĩa này là điểm khởi đầu hữu ích; từ nó, tham nhũng hiểu là đặc trưng chủ yếu của chính quyền, mà không phải của các tổ chức kinh doanh hay tư nhân.

Định nghĩa bao hàm rằng tham nhũng theo một nghĩa nào đó là một hiện tượng phát sinh chỉ trong các xã hội hiện đại, ít nhất là đang hiện đại hóa, vì nó phụ thuộc vào sự phân biệt giữa khu vực công và khu vực tư.  Như chúng ta đã thấy ở chương trước, sự phân biệt giữa khu vực công và khu vực tư đã phát triển chỉ ở nước Phổ trong suốt thế kỷ 17 và 18. Trước thời điểm này, chính quyền Phổ (cũng như hầu hết các nhà nước Châu Âu) đều là nhà nước tổ chức theo kiểu thân hữu. Có thể nói rằng, các ông vua coi mình như những người sở hữu các vùng lãnh thổ mà ông ta cai quản, như thể chúng là một phần tài sản của gia đình ông hoặc thân hữu của ông. Ông ta có thể tặng các vùng đất đó (và người dân đang sinh sống ở đó) cho họ hàng, những người ủng hộ hoặc các đối thủ bởi vì chúng là một dạng của tài sản riêng. Sẽ là vô nghĩa khi nói về tham nhũng trong bối cảnh đó, vì không có khái niệm khu vực công nơi các nguồn tài nguyên của nó bị sử dụng sai.

Chỉ khi có sự phát triển của các nhà nước tập trung vào thế kỷ 17 và 18, thì lãnh thổ của người cai trị mới ít bị coi là tài sản cá nhân và dần được coi như một dạng tín thác công, được quản lý bởi người cai trị nhân danh một xã hội rộng lớn hơn. Các học thuyết cận đại về chủ quyền quốc gia được đưa ra bởi Grotius, Hobbes, Bodin, và Pufendorf đều nhấn mạnh rằng tính hợp pháp của chủ quyền không phải dựa trên quyền thừa kế từ xa xưa mà trên thực tế rằng chủ quyền là tác nhân bảo hộ của một lợi ích công rộng lớn. Chính quyền có thể thu thuế hợp pháp chỉ khi cung cấp ngược trở lại những dịch vụ công cần thiết, trước tiên là một trật tự công để tránh chiến tranh của tất cả chống lại tất cả như được mô tả bởi Hobbes.

Hơn nữa, hành vi của các viên chức nhà nước, cho tới chính những người cai trị, càng ngày càng được định rõ bởi những quy tắc chính thức. Trong số các luật lệ đã tạo ra bởi Quốc hội Phổ có những quy tắc thiết lập rõ ràng ranh giới phân chia giữa các nguồn lực công và tư. Chủ nghĩa Khổng giáo của Trung Quốc đã phát triển một học thuyết tương tự từ nhiều thế kỷ trước: hoàng đế không đơn giản chỉ là người chủ sở hữu đất đai và người dân mà họ cai trị mà còn là người bảo vệ mang tính đạo đức đối với cả cộng đồng và có nhiệm vụ đối với an sinh cộng đồng. Mặc dù các hoàng đế Trung Hoa có thể và đã chiếm dụng các quỹ công cho những mục đích sử dụng của riêng họ (như là hoàng đế Wanni cuối triều Minh), sự phân biệt giữa các tài sản luôn luôn được thiết lập.⁽⁵⁾

KHÔNG CHỈ ĐƠN GIẢN LÀ THAM NHŨNG

Có hai dấu hiệu liên quan gần gũi với tham nhũng như được định nghĩa ở trên nhưng không đồng nhất với nó. Thứ nhất việc tạo ra và bòn rút các lợi nhuận, và thứ hai là những gì mà được đề cập đến như sự đỡ đầu và chủ nghĩa bảo trợ.

Trong kinh tế, lợi nhận được định nghĩa về mặt kỹ thuật là sự chênh lệch giữa chi phí để sản xuất hàng hóa và dịch vụ và giá bán của nó. Một trong những nguồn gốc quan trọng nhất của lợi nhận là sự khan hiếm: Một thùng dầu ngày nay bán với giá cao hơn chi phi biên của quá trình sản xuất bởi vì nhu cầu về nó cao; sự khác nhau giữa hai thứ này thường được đề cập đến là một nguồn lợi nhuận. Người chủ của một khu nhà chung cư ở Đại lộ Park ở New York (Manhattan) có thể tính tiền cao hơn nhiều so với một diện tích đất tương tự ở giữa Iowa bởi vì đất đai rất khan hiếm ở Manhattan.

Trong khi lợi nhuận được tạo ra bởi sự khan hiếm tự nhiên về đất đai hay hàng hóa, chúng cũng có thể được tạo bởi chính quyền. Một ví dụ dễ hiểu là việc cấp phép. Ở thành phố New York, tổng số xe taxi hợp pháp được quy định bởi ủy ban Taxi và Limousine. Bởi vì số lượng này bị hạn chế nghiêm ngặt trong nhiều năm, nên số taxi không thể bắt kịp với nhu cầu sử dụng, và những giấy phép đăng kí taxi hợp pháp được cấp bởi thành phố đã được bán với giá hàng triệu đô la. Cái giá của giấy phép này là một lợi nhuận được tạo ra bởi các cơ quan chính quyền, điều có thể biến mất ngay lập tức nếu thành phố cho phép bất cứ cá nhân treo biển taxi trên xe của họ được đón khách.

Chính quyền có nhiều cách để tạo ra sự khan hiếm nhân tạo, và vì vậy hình thức cơ bản nhất của tham nhũng liên quan đến sự lạm dụng quyền lực này. Ví dụ việc đặt thuế quan hạn chế nhập khẩu nhằm mang lại tiền cho chính quyền; một trong những hình thức phổ biến nhất của tham nhũng trên thế giới nằm ở các cơ quan hải quan, khi họ nhận hối lộ để đẩy nhanh quá trình cấp phép. Ở Indonesia, trong suốt những năm 1950 và 1960, tham nhũng của các cơ quan hải quan phổ biến đến mức chính quyền cuối cùng đã quyết định thuê dịch vụ này từ một công ty Thụy Sĩ để kiểm tra tất cả các kiện hàng được nhập vào nước này^.(6)

Chính quyền có thể tạo ra các lợi tức một cách dễ dàng thông qua thuế hoặc các quy định. Điều này dẫn đến nhiều nhà kinh tế phản đối kịch liệt lợi tức nói chung bởi vì nó làm biến dạng sự phân bổ các nguồn lực bởi thị trường và họ xem việc tạo ra và phân phát các lợi tức gần như đồng nhất với tham nhũng. Khả năng của chính quyền để tạo ra các đặc quyền đặc lợi đã khuyến khích nhiều người có tham vọng trở thành chính trị gia thay vì chọn làm chủ các doanh nghiệp hoặc tham gia vào khu vực tư nhân để trở nên giàu có. Douglass North, John Wallis, và Barry Weingast đưa ra một sự phân biệt cơ bản giữa những gì họ dán nhán là các yêu cầu tiếp cận hạn chế và các yêu cầu tiếp cận mở: với cái trước, tầng lớp chóp bu cố tình giới hạn việc tiếp cận các hoạt động kinh tế để tạo ra các đặc quyền và tăng thu nhập cho họ, ngăn cản sự xuất hiện của một nền kinh tế hiện đại năng động và cạnh tranh.⁽⁷⁾

Nhưng trong khi các đặc quyền, đặc lợi có thể và đã bị lạm dụng theo nhiều cách, chúng cũng được sử dụng một cách hợp pháp hoàn toàn để làm phức tạp hóa bất cứ sự tố cáo chung nào. Có những dạng đặc quyền tốt một cách hiển nhiên là bằng sáng chế và bản quyền, thứ được chính quyền công nhận sự độc quyền cho người tạo ra các ý tưởng và các công trình sách tạo để có nguồn thu nhập trong một thời hạn nhất định. Sự chênh lệch giữa chi phí của của việc sản xuất một quyển sách bạn đang giữ trong tay và giá mà bạn đã trả cho nó (giả sử rằng bạn đã không ăn cắp hoặc tải nó một cách bất hợp pháp) là một đặc lợi, nhưng đó là một thứ được xã hội hợp pháp hóa như là cách khích lệ những đổi mới và sáng tạo. Nhà kinh tế Mushtaq Khan chỉ ra rằng nhiều chính phủ ở châu Á đã thúc đẩy công nghiệp hóa bằng việc cho phép các công ty có đặc quyền, đặc lợi để lợi tạo ra siêu lợi nhuận, miễn là chúng được tái sử dụng vào những khoản đầu tư mới. Việc này vừa mở cửa cho tham nhũng và lạm dụng một cách đáng kể, nhưng nó cũng thúc đẩy nhanh sự tăng trưởng ở một tốc độ có thể cao hơn là khi để cho tự các lực lượng thị trường tạo ra.⁽⁸⁾

Tất cả các chức năng điều tiết của chính phủ, từ việc bảo vệ đất ngập nước, đến yêu cầu phổ biến việc phát hành cổ phiếu ra công chúng lần đầu, tới việc chứng nhận thuốc là an toàn và hiệu quả đều tạo ra sự khan hiếm giả. Bất cứ thẩm quyền để ban phát hoặc từ chối đều tạo ra một đặc quyền, đặc lợi. Nhưng trong khi chúng ta tranh cãi về mức độ phù hợp của các quy định thì rất ít người sẵn lòng muốn nhìn thấy các chức năng này bị hủy bỏ chỉ bởi vì chúng tạo ta các đặc quyền. Quả thực, thậm chí nhiều những bình phẩm về việc cấp phép taxi ở New York cho rằng đây là điều cần thiết trong việc duy trì một lượng tối thiểu chắc chắc của dịch vụ và đảm bảo bình đẳng trong việc tiếp cận các phương tiện vận chuyển công cộng. Không có các loại điều chỉnh này, nhiều taxi sẽ từ chối các quãng đường ngắn hoặc việc di chuyển tới các khu phố nghèo nàn.

Như vậy việc tạo ra và phân phối các đặc lợi bởi chính quyền có một mức độ chồng chéo cao với tham nhũng, nhưng chúng không là cùng một hiện tượng. Mọi người phải nhìn vào mục đích của đặc quyền, đặc lợi và đánh giá xem liệu nó có đang tạo ra một hàng hóa tư hoàn toàn bị chiếm hữu bởi các quan chức chính quyền, hay liệu đang thực sự phục vụ cho một mục đích công lớn hơn.

SỰ BẢO TRỢ VÀ CHỦ NGHĨA BẢO TRỢ

Một hiện tượng thứ hai thường xuyên được đồng nhất với tham nhũng là bảo trợ và chủ nghĩa bảo trợ. Một mối quan hệ bảo trợ là sự trao đổi có đi có lại những ưu đãi giữa hai cá nhân khác nhau về địa vị và quyền lực, thường liên quan đến những ưu đãi mà người bảo trợ trao cho người được bảo trợ để đổi lấy sự trung thành và sự ủng hộ chính trị của người được bảo trợ. Ưu đãi dành cho người nhận bảo trợ phải là lợi ích có thể chiếm hữu cá nhân, như là công việc ở bưu điện hoặc một con gà tây giáng sinh, hoặc một chiếc thẻ miễn tù cho họ hàng hơn là những lợi ích công hay nhưng chính sách có thể áp dụng cho một nhóm người rộng lớn.⁽⁹⁾ Xem xét ví dụ sau:“Tại Sicily, một sinh viên quan tâm tới việc được giới thiệu tới một giáo sư người mà anh ta cần một ân huệ. Anh ta tiếp cận với chính trị gia của thị trấn nhỏ, người nợ anh ta một ân huệ. Chính trị gia này đưa anh ta liên hệ với một người họ hàng tại khu vực đô thị và người này sau đó liên lạc với trợ lý của giáo sư để sắp xếp một cuộc gặp. Với ân huệ có được, người sinh viên này hứa sẽ thực hiện chiến dịch vận động cho chính trị gia trong thời gian bầu cử.⁽¹⁰⁾

Đỡ đầu thỉnh thoảng được phân biệt với chủ nghĩa bảo trợ về phạm vi; những mối quan hệ đỡ đầu có đặc trưng mặt đối mặt giữa những người bảo trợ và người nhận bảo trợ và tồn tại trong tất cả các chế độ độc tài và dân chủ, trong khi đó chủ nghĩa bảo trợ liên quan đến phạm vi trao đổi rộng hơn của người bảo trợ và người nhận bảo trợ, thường đòi hỏi một hệ thống các trung gian.⁽¹¹⁾ Chủ nghĩa bảo trợ do đó tồn tại chủ yếu ở các nước dân chủ nơi có số lượng lớn cử tri cần được huy động^.(12) Những gì được gọi là hệ thống đỡ đầu của nền chính trị Mỹ, theo định nghĩa này, thực sự là một hệ thống bảo trợ vì nó liên quan đến những tổ chức đảng khổng lồ phân phối rộng rãi các ưu đãi thông qua bộ máy chính trị thứ bậc phức tạp.⁽¹³⁾

Chủ nghĩa bảo trợ được coi như một thứ xấu xa và tạo ra một độ chênh lệch với việc thực hành dân chủ hiệu quả ở một vài khía cạnh. Ở nền dân chủ hiện đại, chúng ta hy vọng dân chúng bầu cho các chính trị gia dựa trên lời hứa của họ đối với các chính sách công rộng lớn, hoặc những gì các nhà khoa học chính trị gán cho là một “chương trình” nghị sự. Những người cánh tả có thể hỗ trợ cho các chương trình cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe và xã hội khác, trong khi những người thuộc phe bảo thủ có thể thích thú với việc chính phủ phân bố các nguồn lực cho quốc phòng. Trong cả hai trường hợp, sở thích của cử tri được cho là phản ánh ý chí chung của những gì là tốt cho toàn bộ cộng đồng nói chung chứ không chỉ là những gì tốt cho các cử tri cá nhân. Dĩ nhiên các cử tri trong nền dân chủ phát triển bỏ phiếu theo lợi ích của họ, cho dù đó là việc đánh thuế thấp hơn để làm việc tốt hơn hoặc trợ cấp cho những loại hình kinh doanh đặc thù, hoặc các chương trình hướng tới người nghèo. Dù sao, các chương trình mục tiêu như vậy là hợp lý về mặt khái niệm rộng hơn về công lý hay lợi ích nói chung, và thậm chí khi mục tiêu phải áp dụng không chỉ cho từng cá nhân mà cho cả các tầng lớp nhân dân rộng lớn. Chính quyền trong các trường hợp này không được mong đợi phải mang lại lợi ích cho các cá nhân cụ thể chỉ vì họ ủng hộ nó.

Trong một hệ thống bảo trợ, các chính trị gia cung cấp các lợi ích cá nhân chỉ tới những người ủng hộ chính trị cho họ để trao đổi phiếu bầu. Những lợi ích này có thể bao gồm công việc ở khu vực công, tiền mặt hoặc các ưu đãi chính trị, hay thậm chí là các hàng hóa công như trường học, bệnh viện. Những thứ này được cung cấp chọn lọc chỉ cho những người ủng hộ chính trị. Điều này có những ảnh hưởng tiêu cực tới cả hệ thống kinh tế và hệ thống chính trị bởi một số lý do.⁽¹⁴⁾

Đầu tiên và có lẽ là lý do quan trọng nhất đó là sự ảnh hưởng của sự đỡ đầu và chủ nghĩa bảo trợ nên chất lượng của chính phủ. Bộ máy hành chính hiện đại được xây dựng trên nền tảng của công trạng, năng lực chuyên môn và sự khách quan. Khi chính trị gia bố trí nhân viên là người ủng hộ hay bạn bè thân hữu, bộ máy này gần như chắc chắn sẽ hoạt động yếu kém. Sự nhồi nhét vào bộ máy hành chính với các bổ nhiệm chính trị làm gia tăng chi phí tiền lương, và là một nguồn chính của sự thâm hụt ngân sách. Không giống như các khu vực tư, khu vực công không phải đối mặt với sự đe dọa phá sản, điều đó có nghĩa là chính quyền với các quan chức được bổ nhiệm theo kiểu bảo trợ sẽ rất khó cải cách.⁽¹⁵⁾

Cách thứ hai mà chủ nghĩa bảo trợ làm xói mòn việc thực hành dân chủ một cách hiệu quả là thực tế rằng nó củng cố tầng lớp chóp bu hiện tại và ngăn chặn trách nhiệm giải trình dân chủ. Một mối quan hệ bảo trợ theo định nghĩa là giữa những người không bình đẳng, trong đó các chính trị gia giàu có/quyền lực mua sự ủng hộ của dân thường. Các chính trị gia này về cơ bản quan tâm đến việc thúc đẩy các lợi ích hạn hẹp của chính họ. Họ cũng có thể quan tâm đến việc thúc đẩy phúc lợi của những người nhận bảo trợ, những người cung cấp cơ sở xã hội của họ nhưng không phải cho công chúng nói chung. Ở châu Âu, sự bất bình đẳng giảm xuống trong suốt thế kỷ 20 do sự phát triển của các đảng phái có cương lĩnh như là Đảng Lao Động Anh hoặc Đảng dân chủ xã hội Đức (xem phần 3 bên dưới). Những đảng này đã thúc đẩy các chương trình xã hội rộng mở tạo ra sự tái phân phối các nguồn lực từ người giàu tới người nghèo trên một cơ sở tương đối công bằng. Trái lại nhiều nước Mỹ La tinh tiếp tục với các kinh nghiệm bất bình đẳng ở mức độ cao bởi vì người nghèo có xu hướng bầu cử cho các đảng bảo trợ (đảng Peronist ở Argentina là một ví dụ cổ điển) hơn là những đảng có các chương trình nghị sự. Thay vì đem lại lợi ích rộng lớn cho người nghèo, các đảng bảo trợ làm tiêu hao các nguồn lực đang có để hối lộ riêng cho cử tri.

PHƯƠNG THỨC TỰ NHIÊN CỦA TÍNH XÃ HỘI

Đỡ đầu và chủ nghĩa bảo trợ đôi khi được đối xử như thể chúng là hình thức rất lệch lạc về hành vi chính trị mà chỉ tồn tại ở các nước đang phát triển do đặc thù của các xã hội đó. Trong thực tế, các quan hệ bảo trợ chính trị, dù liên quan đến gia đình hoặc bạn bè, là một trong những dạng tồn tại cơ bản nhất của tổ chức xã hội loài người. Nó có tính chất phổ quát bởi vì nó là điều tự nhiên của loài người. Một bí ẩn lịch sử lớn phải được giải quyết đó là: không phải tại sao sự bảo trợ tồn tại mà là tại sao trong các hệ thống chính trị hiện đại nó bị cấm và bị thay thế bởi hệ thống mang tính phi cá nhân.

Trong tập 1, tôi đã lập luận rằng con người về bản chất là một sinh vật xã hội và tổ chức xã hội của loài người bắt nguồn từ đặc tính sinh học. Có hai nguyên tắc sinh học cơ bản được chia sẻ không chỉ bởi hầu hết các xã hội loài người mà còn bởi nhiều giống loài có sự nhân bản bằng tình dục khác: Sự lựa chọn theo huyết thống và chủ nghĩa tương hỗ. Trong lựa chọn theo huyết thống, các các nhân ban phát cho họ hàng, tỷ lệ với mực độ thân thiết mà họ có; và nó là nền tảng của gia đình trị. Trong khi chủ nghĩa tương hỗ liên quan đến sự trao đổi những ưu đãi giữa những cá nhân không liên quan trên cơ sở tương tác hỗ trợ.

Cả sự lựa chọn theo huyết thống lẫn chủ nghĩa tương hỗ là những hành vi không cần phải học; mọi đứa trẻ bất kể văn hóa có khuynh hướng bản năng ủng hộ người thân hoặc trao đổi ưu đãi với những người xung quanh chúng. Những hành vi này bắt nguồn không phải duy nhất từ những tính toán duy lý; con người sinh ra với một bộ những cảm xúc trong đó củng cố sự phát triển của các mối quan hệ xã hội dựa trên sự hợp tác với bạn bè và gia đình. Khi cư xử khác đi – ví dụ, chọn một nhân viên có năng lực tốt thay vì một người bạn hoặc họ hàng làm việc ở trong một bộ máy quan liêu – là một hành vi xã hội được xây dựng đi ngược lại khuynh hướng tự nhiên. Chính sự phát triển của các tổ chức chính trị giống nhà nước hiện đại là nơi con người bắt đầu tổ chức và học cách hợp tác theo cách vượt lên các qua quan hệ bạn bè và gia đình. Khi mà các các thiết chế như thế bị phá vỡ, chúng ta quay lại với bảo trợ và gia đình trị như một hình thức mặc định của tính xã hội.

Các hình thức sớm nhất của tổ chức xã hội loài người là bầy đàn và bộ lạc. Cả hai tạo thành những thứ mà ngày nay chúng ta gọi là các tổ chức bảo trợ, và chúng là các hình thức tổ chức duy nhất tồn tại trong 40 ngàn năm trong lịch sử nhân loại. Bầy đàn bao gồm các nhóm nhỏ với một vài chục các cá nhân liên quan; bộ lạc dựa trên nguyên tắc dòng dõi từ tổ tiên chung, điều này cho phép tạo ra xã hội rộng mở hơn. Cả lựa chọn theo huyết thống và chủ nghĩa tương hỗ đều cần thiết để giữ hai dạng nhóm này tồn tại: sự đoàn kết là dựa trên quan hệ di truyền, và trong cả hai nhóm đều có sự trao đổi qua lại các ưu đãi giữa thủ lĩnh hoặc người có vai trò lớn, người lãnh đạo nhóm và những người đi theo sau anh ta. Thủ lĩnh trong tổ chức bộ lạc không có thẩm quyền tuyệt đối như đạt được trong các xã hội  – nhà nước. Nếu họ thất bại trong việc bảo vệ các nguồn lực cho những người đi theo họ, hoặc gây ra các sai lầm làm ảnh hưởng tới quyền lợi của nhóm, thì họ có thể bị thay thế. Do đó có một mức độ thực sự của sự trao đổi qua lại giữa thủ lĩnh và những người theo sau trong các nhóm này.

Sự bảo trợ – phân phát giữa người đứng đầu và những người theo sau anh ta như là một hình thức của các tổ chức chính trị mà chưa bao giờ hoàn toàn bị thay thế cho đến hiện tại. Điều này không chỉ bởi vì nó đến một cách tự nhiên với mọi người, mà còn bởi nó thường là con đường hiệu quả nhất đi đến quyền lực chính trị. Ngày nay, thẩm quyền thường được thực thi thông qua việc kiểm soát các tổ chức chính thức như nhà nước, các đoàn thể, các tổ chức phi chính phủ. Trong các hình thái hiện đại của chúng, chúng được cấu trúc để hoạt động theo các quy tắc khách quan và minh bạch. Nhưng những tổ chức này thường cứng nhắc và khó chỉ đạo. Các nhà lãnh đạo thường dựa vào những mạng lưới nhỏ gồm những người ủng hộ, mà họ đã nuôi dưỡng trong con đương vươn lên đến đỉnh cao của họ. Joseph và Saddam Hussein đặt nền móng cho quyền lực của họ không chỉ dựa vào sự kiểm soát đối với bộ máy quân đội và cảnh sát. Họ còn chế ngự được lòng trung thành của một nhóm nhỏ những người theo họ- trong trường hợp của Stalin, nhóm đó là bạn bè người Greorgia được dẫn dắt bởi Lavrenty Beria, người đứng đầu của lực lượng cảnh sát mật; đối với trường hợp của Saddam Husein, là một mạng lưới những người họ hàng từ Tikrit ở miền trung Iraq. Những mạng lưới bảo trợ này một lần nữa được sử dụng để kiểm soát chính nhà nước. Tương tự, cả Đảng Dân chủ Tự do Nhật Bản và Đảng Cộng sản Trung quốc bị chi rẽ bởi các phe cánh trong giới lãnh đạo dựa vào các mạng lưới bảo trợ. Nhiều xã hội kém phát triển về chính trị bị chi phối chủ yếu bởi các tổ chức bảo trợ, như là các lực lượng dân quân đã từng khủng bố Libya, Cộng hòa Congo, Somalia, Siera Leone và Liberia.

Chủ nghĩa bảo trợ là một dạng của chủ nghĩa tương hỗ. Nó thường được tìm thấy trong các hệ thống chính trị dân chủ nơi mà các lanh đạo thường phải tranh cử để tranh giành quyền lực. So với một mạng lưới bảo trợ tinh hoa, các mạng lưới bảo trợ khách hàng cần phải rộng hơn bởi vì chúng thường được sử dụng để huy động hàng trăm ngàn cử tri đi bỏ phiếu. Kết quả là, những mạng lưới phân phát ưu đãi không dựa trên các mối quan hệ qua lại trực tiếp giữa người bảo trợ và người nhận bảo trợ mà thông qua hàng loạt những người trung gian, những người này thu thập và tuyển chọn những người ủng hộ. Chính những người làm chiến dịch – những người trợ giúp chính trị ở địa phương, đội thưởng khu vực bầu cử trong nền chính trị truyền thống tại các thành phố Mỹ– là những người phát triển các quan hệ cá nhân với những người nhận bảo trợ thay mặt cho các chính trị gia.

Ngày nay, hầu hết các nền dân chủ đều coi việc công khai mua bán phiếu bầu là bất hợp phát và ngăn chặn nó thông qua các cơ chế như bỏ phiếu kín.⁽¹⁷⁾ Do đó, vấn đề của các chính trị gia là làm thế nào để kiểm soát được các hành vi của người nhận bảo trợ để đảm bảo rằng họ đang thực hiện như cam kết. Hơn nữa, các nhà bảo trợ phải đưa ra tín hiệu một cách thuyết phục rằng họ sẽ thực thi những lời hứa của họ về các lợi ích cá nhân. Một trong các lý do sự bỏ phiếu theo sắc tộc khá phổ biến trong các thể chế dân chủ từ các thành phố của Mỹ trong thế kỷ 19 đến Ấn Độ hay Kenya ngày nay là vì những sự phụng sự theo sắc tộc được coi như là một chỉ dẫn đáng tin cậy mà các chính trị gia có thể phân phát các ưu đãi đến với các khách hàng mục tiêu.⁽¹⁸⁾

Đỡ đầu và chủ nghĩa bảo trợ tạo ra những lệch lạc đáng kể về hoạt động của nền dân chỉ so với các thực tiễn dân chủ hiệu quả với tất cả những lý do đã được phân tích ở trên, và bởi vậy nó bị coi là bất hợp pháp và không được tán thành trong hầu hết tất cả các nền dân chủ đương thời. Khi hiểu như vậy, chúng được xem như là một dạng khác của tham nhũng chính trị. Tuy nhiên, có một số lý do tại sao chủ nghĩa bảo trợ nên được coi như một hình thức phôi thai của sự chịu trách nhiệm giải trình dân chủ và cần được phân biệt với các dạng tham nhũng khác – hoặc thực ra không nên bị xem như một dạng tham nhũng. Lý do đầu tiên là sự bảo trợ dựa trên mối quan hệ qua lại và tạo ra một mức độ trách nhiệm giải trình dân chủ giữa chính trị gia và những người bầu cho anh ta. Thậm chí dù lợi ích được phân phối theo kiểu cá nhân hơn là mang tính cương lĩnh thì chính trị gia vẫn cần phân phát một thứ gì đó để đổi lấy sự ủng hộ, và người nhận bảo trợ được tự do để bầu cho bất cứ ai nếu lợi ích đó không được phân phát cho họ. Hơn nữa, chủ nghĩa bảo trợ được thiết kế để tạo ra những sự tham gia chính trị đại chúng trong thời gian bầu cử, một điều mà chúng ta coi là đáng mong muốn.⁽¹⁹⁾

Trong khía cạnh này chủ nghĩa bảo trợ rất khác so với hình thức tham nhũng thuần túy nơi mà các quan chức đánh cắp ngân khố và gửi tài sản tới các tài khoản ngân hàng Thụy Sĩ vì lợi ích riêng của anh ta và gia đình.⁽²⁰⁾ Theo như Weber, đây là loại tham nhũng đôi khi được coi như một dạng bổng lộc phong kiến (feudal prebend) nơi mà một vị vua ban phát cho một chư hầu một lãnh thổ mà anh ta có thể khai thác cho lợi ích riêng của anh ta. Trong khi, có nhiều dạng bảo trợ ở tiểu vùng Shaharan châu Phi, nhà khoa học chính trị Nicolas van de Walle lập luận rằng đây là vùng phải chịu nhiều tệ nạn nghiêm trọng của chủ nghĩa bổng lộc phong kiến tràn lan, thứ đã cướp đi của các công dân sự kiểm soát đối với các quan chức dân cử.⁽²¹⁾ Khi các cuộc chiến tranh liên tiếp ở Afghanistan với Liên Xô và NATO diễn ra, các mối quan hệ bộ lạc truyền thống dựa trên đỡ đầu và chủ nghĩa bảo trợ bắt đầu tan vỡ và bị thay thế bằng nhiều hình thức cướp bóc (predatory forms) của chủ nghĩa bổng lộc phong kiến nơi các thống đốc hoặc các bộ trưởng chỉ đơn giản chiếm hữu những khoản tiền lớn mà không hề cung cấp trở lại các dịch vụ công. Thực tế là nhiều nguồn lực đến từ sự hỗ trợ của nước ngoài đã làm thuận lợi cho quá trình này và làm suy giảm tính hợp pháp của chính quyền trung ương. Trong tình huống như thế này, một sự trở lại với sự bảo trợ truyền thống có thể tạo nên một sự tiến bộ lớn trong sự vận hành của hệ thống chính trị.

Lý do thứ hai khiến chủ nghĩa bảo trợ cần được nhìn nhận như một hình thức phôi thai của dân chủ hơn là một hình thức tham nhũng là chúng ta thấy chúng diễn ra ở nhiều nền dân chủ non trẻ nơi mà việc bầu cử còn mới mẻ và các chính trị gia phải đối mặt với vấn về làm thế nào để huy động cử tri. Ở nhiều xã hội nơi thu nhập và trình độ giáo dục thấp, thì việc khiến cử tri đi bầu dựa vào lời hứa về một lợi ích cá nhân thường dễ dàng hơn một chương trình nghị sự rộng lớn. Không nơi nào đúng hơn là quốc gia đầu tiên thiết lập ra các nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, Hoa Kỳ, nơi theo một nghĩa nào đó chắc chắn đã phát minh ra chủ nghĩa bảo trợ và thực hành nó ở nhiều dạng thức trong hơn một thế kỷ.⁽²²⁾

Chủ nghĩa bảo trợ có lẽ liên quan nhiều đến mức độ phát triển kinh tế. Đây là một vấn đề đơn thuần của kinh tế học: những cử tri nghèo dễ dàng bị mua chuộc hơn những cử tri giàu có,với những lợi ích cá nhân tương đối nhỏ như phiếu quà tặng hoặc lời hứa về một công việc kỹ năng thấp. Khi quốc gia trở nên giàu có hơn, các lợi ích mà các chính trị gia cần đề nghị hối lộ cho cử tri tăng lên, và cái giá của chủ nghĩa bảo trợ cũng tăng đáng kể. Trong cuộc bầu cử năm 1993, Quốc Dân Đảng của Đài Loan (KMT) đã mua đủ số phiếu bầu để thắng cuộc bầu cử trước đảng đối lập là đảng Dân Chủ Nhân Dân với giá khoảng 300 đô Đài Loan (10 đô la Mỹ) một phiếu, so với giá 3 đô la Mỹ trong cuộc bầu của năm 1998 tại quốc gia hàng xóm nghèo hơn là Philippines. Do thực tế là 45% các cử tri được mua chuộc vẫn không bỏ phiếu cho Quốc Dân Đảng, và đảng đối lập đã xem việc mua phiếu bầu là một vấn đề trong chiến dịch, nên việc mua phiếu này đã bị xóa bỏ dần trong các cuộc bầu ở Đài Loan.

Chủ nghĩa bảo trợ có khuynh hướng mất đi khi mức thu nhập cao hơn vì các lý do liên quan đến sự phát triển của nền kinh tế thị trường. Hầu hết các nước nghèo thiếu các khu vực tư nhân mạnh và các cơ hội cho kinh doanh: thực ra, đây là lý do vì sao họ nghèo. Trong những trường hợp như vậy, chính trị là một con đường chắc chắn hơn đi tới sự giàu có cho cả người bảo trợ lẫn người nhận bảo trợ. Ấn Độ ngày nay có khu vự tư nhân nhỏ nhưng phát triển nhanh; tuy nhiên, đối với đại đa số người dân Ấn Độ, sự tham gia của chính trị, hoặc với vai trò của người bảo trợ  hoặc với vai trò của người được bảo trợ, vẫn là con đường chính đi đến địa vị xã hội cao hơn.⁽²⁴⁾

Khi một nền kinh tế thị trường mạnh mẽ phát triển hơn, các cơ hội cho sự giàu có tư nhân tăng lên cả ở mức độ tương đối lẫn tuyệt đối so với những đặc quyền đặc lợi có thể được bòn rút từ việc tham gia vào chính trị. Những người trẻ nhiều tham vọng muốn giàu có trong xã hội Mỹ ngày nay không cần phải làm cho chính quyền. Họ tới phố Wall hoặc các công ty Mỹ, hoặc khởi nghiệp ở thung lũng Silicon. Thực vậy, việc thuyết phục một người đã trở nên giàu có làm việc cho chính phủ thường khó vì đòi hỏi này làm giảm thu nhập. Hơn nữa, đối với nhiều cử tri ở các nước giàu có, các vấn đề chính trị như là môi trường, chính sách nhập cư và khả năng tổ chức của công đoàn trở nên quan trọng đối với cuộc sống và thịnh vượng của họ hơn nhiều so với khoản hối lộ nhỏ bé mà chính trị gia theo chủ nghĩa bảo trợ đề nghị.⁽²⁵⁾

Martin Shefter, mà khuôn khổ của ông hình thành cơ sở cho phần lớn hiểu biết đương thời về bảo trợ và chất lượng của bộ máy quan liêu, cho rằng nguồn cung của sự bảo trợ quan trọng hơn nhiều so với nhu cầu về nó. Nghĩa là, sự bảo trợ chỉ có thể tồn tại khi các chính trị gia có thể tiếp cận với các nguồn lực quốc gia thứ mà họ có thể phân phát. Điều này giải thích vì sao điều mà ông dán nhãn là các đảng phái “được tổ chức từ bên ngoài” như các đảng Cộng sản cách mạng ở Nga và Trung quốc ban đầu thể hiện một mức độ rất thấp của bảo trợ và tham nhũng; họ được kỷ luật chặt chẽ và không có nguồn lực để phân phối cho đến khi họ nắm được quyền lực.⁽²⁶⁾

Không có một quá trình tự động mà qua đó các nhu cầu cho chủ nghĩa bảo trợ mất đi khi quốc gia trở nên giàu có. Ở các nước giàu có, chủ nghĩa bảo hộ vẫn hoạt động, như ở Ý, Hy Lạp và Nhật Bản. Lý do của điều này này đòi hỏi một sự giải thích chi tiết hơn về con đường lịch sử đặc trưng của chúng và các yếu tố khác lý giải vì sao các liên minh cải cách thất bại.

 

Chú thích

1. On this speech and W olfenson’s role in promoting a good governance agenda, see Sebastian Mallaby, The W orld’ s Banker: A Story of Failed States, Financial Crises, and the W ealth and Poverty of Nations (New York: Penguin Press, 2004), pp. 176–77.
2. Anne O. Krueger, “The Political Economy of the Rent-Seeking Society,” American Economic Review 64, no. 3 (1974): 291–303.
3. Basic works on the general phenomenon of corruption include Robert Brooks, “The Nature of Political Corruption,” Political Science Quarterly 24, no. 1 (1909): 1–22; Joseph S. Nye, Jr., “Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis,” American Political Science Review 61, no. 2 (1967): 417–27; James C. Sc o tt, Comparative Political Corruption (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1972); Susan Rose-Ackerman, Corruption: A Study in Political Economy (New York: Academic Press, 1978), and Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform (New York: Cambridge University Press, 1999); Daniel Kaufmann, “Corruption: The Facts,” For eign Policy 107 (1997): 114–31; A. W . Goudie and David Stasavage, “A Framework for an Analysis of Corruption,” Crime, Law and Social Change 29, no. 2–3 (1998): 113–59; Arnold J. Heidenheimer and Michael Johnston, eds., Political Corruption, 3rd ed. (New Brunswick, NJ: T ransaction, 2001); Robert Leiken, “Controlling the Global Corruption Epidemic,” For eign Policy 105 (1997): 55–73; Robert Klitgaard, Controlling Corruption (Berkeley: University of California Press, 1988), and Tropical Gangsters: One Man’ s Experience with Development and Decadence in Deepest Africa (New York: Basic Books, 1990); Andrei Shleifer and Robert W . Vishny, “Corruption,” Quarterly Journal of Economics 108, no. 3 (1993): 599–617; Johnston, Syndr omes of Corruption: W ealth , Power , and Democracy (New York: Cambridge University Press, 2005.
4. See for example the definition in Johnston, Syndromes of Corruption, p.11.
5. On the Wanli emperor, see Fukuyama, Origins of Political Order, p. 312.
6. See José Anson, Oliver Cadot, and Marcelo Olarreaga, Import-T ariff Evasion and Customs Corruption: Does Pre-Shipment Inspection Help? (Washington, D.C.: World Bank, 2003).
7. North, Wallis, and Weingast, Violence and Social Orders.
8. Mushtaq H. Khan and Jomo Kwame Sundaram, eds., Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia (New York: Cambridge University Press, 2000).
9. There is a large literature on clientelism. See Herbert Kitschelt and Steven I. W ilkinson, eds., Patrons, Clients, and Policies: Patterns of Democratic Accountability and Political Competition (New York: Cambridge University Press, 2007); Frederic Charles Schaffer , ed., Elections for Sale: The Causes and Consequences of Vote Buying (Boulder , CO: L ynne Rienner , 2007); Paul D. Hutchcroft, “The Politics of Privilege: Assessing the Impact of Rents, Corruption, and Clientelism on Third W orld Development,” Political Studies 45, no. 3 (1997): 649–58; Luigi Manzetti and Carole J. W ilson, “Why Do Corrupt Governments Maintain Public Support?” Comparative Political Studies 40, no. 8 (2007): 949–70; Philip Keefer and Razvan Vlaicu, “Democracy, Credibility, and Clientelism,” Journal of Law, Economics, and Organization 24, no. 2 (2008): 371–406.
10. S. N. Eisenstadt and L. Roniger , Patr ons, Clients, and Friends: Interpersonal Relations and the Structur e of Trust in Society (New York: Cambridge University Press, 1984), p. 43.
11. Thus James Scott, Comparative Political Corruption, describes a patronage system in predemocratic Thailand and a clientelistic system in Ghana and India.
12. See the definition in Simona Piattoni, ed., Clientelism, Inter ests, and Democratic Repr esentation: The Eur opean Experience in Historical and Comparative Perspective (New York: Cambridge University Press, 2001), pp.6–7.
13. For a broad analysis of this phenomenon, see Susan Stokes et al., Br okers, V oters, and Clientelism: The Puzzle of Distributive Politics (New York: Cambridge University Press, 2013).
14. For an overview of the ways clientelism undermines democracy, see Susan C. Stokes, “Is V ote Buying Undemocratic?” in Schaffer, Elections for Sale.
15. For further discussion of this issue, see Merilee S. Grindle, Jobs for the Boys: Patr onage and the State in Comparative Perspective (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2012), chap. 1.
16. See Fukuyama, Origins of Political Order, chap. 2.
17. On this problem, see Susan C. Stokes, “Perverse Accountability: A Formal Model of Machine Politics with Evidence from Argentina,” American Political Science Review 99, no. 3 (2005): 315–25; and Simeon Nichter , “V ote Buying or T urnout Buying? Machine Politics and the Secret Ballot,” American Political Science Review 102, no. 1 (2008): 19–31.
18. On this point, see Elizabeth Carlson, Gr eat Expectations: Explaining Ugandan V oters’ Ethnic Pr efer ences (forthcoming); Kanchan Chandra, Why Ethnic Parties Succeed: Patr onage and Ethnic Head Counts in India (New York: Cambridge University Press, 2004).
19. Eric Kramon’ s study of vote buying in Kenya shows that the areas most subject to clientelistic campaigning during elections receive higher levels of patronage goods, including targeted public goods. “V ote Buying and Accountability in Democratic Africa” (PhD diss., University of California, Los Angeles, 2013).
20. This term was used in relationship to contemporary Africa in Richard A. Joseph, Democracy and Pr ebendal Politics in Nigeria: The Rise and Fall of the Second Republic (New York: Cambridge University Press, 1987). Joseph’s use of “prebendal” is broader than mine, however, because it encompasses clientelism.
21. Nicolas van de W alle, “Meet the New Boss, Same as the Old Boss? The Evolution of Political Clientelism in Africa,” in Kitschelt and Wilkinson, Patrons, Clients, and Policies.
22. On this point, see Philip Keefer , “Clientelism, Credibility, and the Policy Choices of Young Democracies,” American Journal of Political Science 51, no. 4 (2007): 804–21.
23. Chin-Shou Wang and Charles Kurzman, “The Logistics: How to Buy Votes,” in Schaffer, Elections for Sale.
24. Kanchan Chandra, “Ethnicity and the Distribution of Public Goods in India” (draft paper, 2010).
25. This argument is made in Mushtaq H. Khan, “Markets, States, and Democracy: Patron-Client Networks and the Case for Democracy in Developing Countries,” Democratization 12, no. 5 (2005): 704–24.
26. Shefter , Political Parties and the State. For a broad comparative overview of patronage systems, see Grindle, Jobs for the Boys.

 

Nguồn: Francis Fukuyama. 2014. Corruption (bản dịch của Nguyệt Hà). Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. Farrar, Straus and Giroux. Sản phẩm do nhóm Tinh Thần Khai Minh chủ trương chuyển ngữ.