Những thách thức đa dạng tại châu Mỹ Latin

Thông tin chi tiết

Bài báo: Latin Amerca’s Multiple Challenges (Những thách thức đa dạng tại châu Mỹ Latin)

Tác giả: Edgardo Boeninger

Chuyển ngữ: Dương Quang Minh

Sách: Consolidating The Third Wave Democracies

Biên tập: Larry Diamond, Marc F. Plattner

Hướng dẫn trích nguồn: Edgardo Boeninger. 1997. Latin America’s Multiple Challenges (Những thách thức đa dạng tại châu Mỹ Latin; bản dịch của Dương Quang Minh). Trong Larry Diamond và Marc F. Plattner (biên tập), Consolidating The Third Wave Democracies, trang 26-63, The Johns Hopkins University Press. Sản phẩm do nhóm Tinh Thần Khai Minh chủ trương chuyển ngữ.

 

Tải về tại đây:

 

NHỮNG THÁCH THỨC ĐA DẠNG TẠI CHÂU MỸ LATIN

Tác giả: Edgardo Boeninger

Chuyển ngữ: Dương Quang Minh

Hiệu đính: Minh Anh [Nhóm Tinh Thần Khai Minh]

Edgardo Boeninger hiện là chủ tịch hội đồng quản trị của Tập đoàn Tiempo 2000 và Quỹ liên Thái Bình Dương Chile tại Santiago, Chile. Nguyên thành viên nội các chính phủ Chile và nguyên phó chủ tịch Đảng Dân Chủ Thiên Chúa Giáo Chile, ông đã có nhiều bài viết bao quát về các vấn đề điều hành và phát triển quốc gia.

 

Bài tiểu luận này nỗ lực đặt sự thảo luận về dân chủ và phát triển ở Mỹ Latin trong khuôn khổ rộng lớn hơn về các mục tiêu quốc gia cơ bản mà hầu hết các quốc gia trên thế giới hiện nay đều hướng đến. Nói một cách ngắn gọn, các chủ đề chính trong bài tiểu luận này bao gồm: ổn định chính trị, phát triển kinh tế, và an bình xã hội.

Ổn định chính trị thường khó đạt được. Tuy nhiên, cả chế độ độc tài và dân chủ đều có thể đạt và duy trì được sự ổn định chính trị trong một khoảng thời gian đáng kể. Trong cuộc thảo luận này, phát triển kinh tế được hiểu là sự phát triển bền vững về kinh tế. Tuy nhiên, khái niệm an bình xã hội khó có thể được định nghĩa một cách chính xác. Nó hoàn toàn không có nghĩa là triệt tiêu triệt để các xung đột xã hội, một điều bất khả thi đối với bất kì xã hội nào. An bình xã hội có thể ngầm được hiểu như là một trạng thái xã hội trong đó sự hợp tác áp đảo sự đối đầu trong các mối quan hệ xã hội. Các xung đột được giải quyết thông qua các điều khoản được thiết lập trên các bàn đàm phán thay vì trên đường phố hay trong các trại lính. An bình xã hội ngăn ngừa việc sử dụng luôn phiên các cuộc nổi loạn, các cuộc bạo động hay lực lượng vũ trang nhằm thách thức các thể chế hiện hành. Theo cách hiểu này thì cả các chế độ độc tài lẫn dân chủ đều đã đạt và duy trì được an bình xã hội. Tuy nhiên trong vài trường hợp, các xung đột xã hội bị phân hóa đã khiến các chế độ độc tài cũng như dân chủ phải sụp đổ.

Cả ba mục tiêu quốc gia này đều có liên quan mật thiết với nhau và mỗi mục tiêu đều phụ thuộc rất nhiều vào một mục tiêu khác. Thiếu vắng một trong những mục tiêu này trong một khoảng thời gian đáng kể thì những mục tiêu khác cũng sẽ không thể duy trì được. Chẳng hạn, sự phân hóa chính trị kéo dài – như trường hợp Chile từ năm 1968 đến năm 1973 – sẽ làm tê liệt nền kinh tế và làm nảy sinh các xung đột xã hội, điều này một lần nữa khiến các cuộc đối đầu chính trị trở nên trầm trọng hơn. Đồng thời, các cuộc nổi loạn xã hội và những cuộc xung đột giữa các sắc tộc hay các tầng lớp xã hội, như đã thấy ở Chiapas, Mexico vào năm 1994 hoặc ở Argentina trước thời Juan Domingo Peron, làm nảy sinh các bất ổn về kinh tế, nản lòng các nhà đầu tư nước ngoài, và gia tăng mức độ chia rẽ các chủ thuyết và ý thức hệ. Và cuối cùng, sự trì trệ kinh tế trong thời gian dài – như đã từng thấy ở hầu hết các nước Mỹ Latin trong thập niên 70 của thế kỉ XX – chắc chắn dẫn tới sự bất ổn xã hội; tính hiệu quả của hệ thống chính trị bị nghi ngờ và hệ quả là tính hợp pháp của chế độ bị suy yếu.

Trong thực tế, các quốc gia thường phải đối mặt cùng một lúc các thách thức về chính trị, kinh tế, xã hội và cả các mối tương quan phức tạp, rất khó dự đoán giữa ba mặt trên. Những cách thức cụ thể mà ba yếu tố chính trị, kinh tế, xã hội giao thoa với nhau phụ thuộc phần lớn vào hành vi của người dân với tư cách cá nhân lẫn tư cách thành viên của các tổ chức xã hội. Hành vi của con người chịu ảnh hưởng rất lớn từ văn hóa. Văn hóa là một yếu tố rất quan trong trong việc phân tích lịch sử của một quốc gia và khi tranh luận về viễn cảnh tương lai của quốc gia đó.

Cho đến nay, tăng trưởng kinh tế bền vững chỉ xảy ra trong các nền kinh tế thị trường tư bản chủ nghĩa, vốn dựa trên nền tảng tư hữu. Và các nền dân chủ cũng đã chứng minh được sự tương thích giữa dân chủ và chủ nghĩa tư bản. Mặt khác, một số lượng đáng kể các chế độ độc tài cũng đã đạt được những mức độ phát triển to lớn dựa trên nền tảng kinh tế thị trường. Ngày nay, hầu hết các chế độ độc tài đều theo đuổi mô hình kinh tế tư bản chủ nghĩa, cho dù chúng đang ở vào bất cứ giai đoạn phát triển nào. Các cộng đồng doanh nghiệp ở các quốc gia đang phát triển luôn tỏ ra ưa chuộng các chế độ độc tài “an toàn” ủng hộ sở hữu tư nhân – dù trực tiếp hay gián tiếp – hơn là các nền dân chủ bất ổn mà trong đó các đảng chính trị cánh tả hay các tổ chức nghiệp đoàn có thể thách thức các chính sách ủng hộ cho chủ nghĩa tư bản. Do đó, chủ nghĩa tư bản vẫn có thể thịnh vượng trong các hệ thống chính trị phi dân chủ.

Mối liên hệ mật thiết giữa các yếu tố kinh tế và chính trị là rất hiển nhiên. Việc hoạch định các chính sách kinh tế không hẳn chỉ là việc đưa ra những lựa chọn được xem là “đúng đắn” dưới nhãn quan của một nhà kinh tế. Các nhà kinh tế thường có khuynh hướng chỉ trích các chính sách là sai lầm hoặc thiếu một ý chí chính trị khi họ bất đồng với mục tiêu phát triển của các chính trị gia, hay khi họ nhận thấy không đạt được các mục đích kinh tế. Nhìn chung các nhà kinh tế thường thiếu sự hiểu biết và nhận thức về các yếu tố chính trị.

Không chỉ có các nhà kinh tế thiên về – thị trường mắc sai lầm khi đánh giá các diễn biến chính trị. Tại đầu bên kia của phổ ý thức hệ, thuyết phụ thuộc từ lâu đã cho rằng các mối quan hệ kinh tế cấu trúc và sự phân bổ quyền lực sẽ quyết định các kết quả chính trị. Cách tiếp cận này đã bỏ qua vai trò của cá nhân, các định chế cũng như là các yếu tố chính trị khác.

Có lẽ ví dụ cụ thể nhất về mối tương quan giữa ba yếu tố chính trị, kinh tế và xã hội có thể được tìm thấy trong những thỏa hiệp rộng lớn mà các thể chế dân chủ Phương Tây đã đạt được trong thập niên 30 của thế kỷ XX. Trong các thỏa hiệp này, những người công nhân chấp nhận chủ nghĩa tư bản và các qui luật thị trường (mặc dù vai trò của nhà nước trong nền kinh tế cũng rất đáng kể), trong khi đổi lại các nhà tư bản ủng hộ sự lập pháp xã hội và các cam kết bảo vệ mà sau này được gọi là nhà nước phúc lợi. Sự an bình xã hội này tạo điều kiện thuận lợi dẫn đến những tăng trưởng ngoạn mục và giúp cho các nước phát triển có được mức sống cao.

Nhật Bản là nước có thể duy trì an bình xã hội một cách hoàn toàn khác biệt. Trong nền văn hóa Nhật Bản, các mối quan hệ xã hội có tính thứ bậc. Đặc tính của nền văn hóa này là sự vâng phục tuyệt đối cấp trên và tinh thần cam kết trách nhiệm đối với lợi ích chung của giới tinh hoa. Mô hình này đã được các nước công nghiệp mới ở Đông Á áp dụng. Các nước Mỹ Latin không thể áp dụng bất kỳ loại mô hình nào trên đây, hay bất kì con đường khác hướng đến thỏa hiệp và ổn định xã hội. Không ngạc nhiên khi thấy rằng, các quốc gia phát triển hơn trong khu vực, có nền văn hóa chịu ảnh hưởng bởi văn hóa Tây Âu, đã hầu như vô vọng trong việc gây dựng một nhà nước phúc lợi.

Di sản của quá khứ

Tính đa dạng và bất ổn định là những đặc trưng chính của chính trị Mỹ Latin trong suốt chiều dài lịch sử. Tuy vậy, các quốc gia Mỹ Latin đều có vẻ tự xem mình là các nước dân chủ. Truyền thống và văn hóa Phương Tây được lan truyền rộng rãi vào khu vực Mỹ Latin đã khiến dân chủ trở thành hệ thống chính trị hợp pháp duy nhất trong khu vực này. Trong thực tế, các nhà độc tài tại Mỹ Latin trong thế kỷ XX đều tuyên bố rằng mục tiêu tối thượng của họ là xác lập hoặc khôi phục lại dân chủ một khi luật lệ và trật tự được vãn hồi. Hầu hết các nhà độc tài đều cảm thấy sự thúc ép phải tổ chức các cuộc bầu cử nhằm minh chứng cho những cam kết về dân chủ của họ, mặc dù các cuộc bầu cử này thường gian dối, thiếu minh bạch và bị thao túng một cách trơ trẽn.

Khu vực Mỹ Latin gồm các nước có dân chủ trong hầu hết chiều dài lịch sử (như Costa Rica, Uruguay, Chile, Colombia, và Venezuela trong vài thập niên gần đây) cũng như các nước thiếu ổn định chính trị, có sự luân phiên giữa các thể chế độc tài và dân chủ (như Argentina, Brazil, Peru, Ecuador). Mexico là một trường hợp cá biệt của nền độc tài đảng trị. Cuối cùng, tại các nền cộng hòa ở Trung Mỹ (trừ Costa Rica), Paraguay, Bolivia, Haiti, và Cộng hòa Dominica, các chế độ độc tài quân phiệt hoặc phụ hệ vẫn độc chiếm ưu thế cho tới gần đây. Ngay cả ở những nước nơi truyền thống dân chủ là một phần quốc hồn quốc túy như Chile hay Uruguay cũng từng phải chịu đựng các chế độ độc tài trong các khoảng thời gian dài. Công bằng mà nói, tuy dân chủ là tinh thần chủ đạo trong văn hóa chính trị ở Mỹ Latin, nhưng là một thứ dân chủ rất mong manh. Các nền dân chủ này rất dễ bị tổn hại bởi các cuộc khủng hoảng, bởi sự yếu kém của chính phủ, và bởi những tham vọng của các lực lượng quân phiệt hoặc các nhà độc tài dân sự có gốc gác quân nhân (civilian caudillos).  

Trong lĩnh vực kinh tế, khu vực Mỹ Latin chủ yếu xuất khẩu các mặt hàng thô. Một số nước như Argentina và Uruguay được thiên nhiên ban tặng trù phú đã phát triển thịnh vượng nhờ nền nông nghiệp năng suất cao. Các quốc gia Trung Mỹ có các nền kinh tế đồn điền (ngoại trừ Costa Rica nơi các trang trại hộ gia đình là chủ yếu). Trong khi đó tại Nam Mỹ, toàn bộ nền nông nghiệp hầu như bị thao túng bởi các chủ đất lớn (và ngày càng không có mặt ở đất đai mà họ sở hữu) trong một khuôn khổ của các quan hệ xã hội gần như là phong kiến và phụ hệ. Cuộc cách mạng nông dân ở Mexico kết thúc với việc thiết lập một nhà nước độc đảng tồn tại cho đến tận ngày nay. Các nền kinh tế ở Mỹ Latin đã sụp đổ sau cuộc đại suy thoái trong thập niên 30 thế kỷ XX, làm nổi lên chiến lược phát triển “công nghiệp hóa nội địa thay thế hàng nhập khẩu” (import-substitution industrialization: ISI), cũng như gia tăng việc sử dụng các mức thuế quan cao và các rào cản hành chính nhằm bảo vệ nền sản xuất nội địa. Sau những sự khởi sắc đầy triển vọng, sự phát triển đã khựng lại, và cho đến thập niên 60, nền kinh tế đã trở nên trì trệ.

Cũng trong khoảng từ thập niên 30 đến 60 thế kỷ XX, giai cấp trung lưu thành thị và công nhân ở các nước tương đối phát triển đã tăng cường tham gia vào hoạt động quản lí nhà nước thông qua các cuộc cải cách bầu cử và các tổ chức xã hội, cũng như thiết lập các yêu cầu về chính trị và kinh tế của họ. Hầu hết các chính phủ đều cố gắng thỏa mãn các đòi hỏi này thông qua các chính sách như tăng lương bắt buộc, quản lí giá cả, công khai thâm hụt chi tiêu công, và các phương thức dân túy khác. Những chính sách này đã gây nên các vòng xoáy lạm phát mà đã từng trở thành đặc trưng của các nền kinh tế Mỹ Latin trong một thời gian dài. “Làn sóng đảo ngược” (từ được dùng bởi Samuel Hungtinton) trở lại các chế độ độc tài trong thập niên 70 thế kỉ XX tại Mỹ Latin là một ví dụ cụ thể về mối tương quan giữa sự ổn định chính trị, phát triển triển kinh tế và an bình xã hội.

Cũng cần nói thêm rằng, văn hóa Mỹ Latin thiếu hẳn các giá trị vốn chi phối ở Đông Nam Á, như kỉ luật xã hội hay sự tôn trọng tôn ti trật tự, quyền uy và lãnh đạo. Trên thực tế, các quốc gia trong khu vực này thiếu hẳn sự liên kết, gắn bó xã hội và tinh thần đoàn kết quốc gia (đối với các quốc gia thuộc dãy Andes và Trung Mỹ thì các yếu tố sắc tộc chiếm vai trò tối thượng). Cần lưu ý những hạn chế về mặt văn hóa này; tuy nhiên, yếu tố kinh tế nổi bật nhất trong các cuộc khủng hoảng chính trị trong thập niên 70 lại là việc chiến lược “công nghiệp hóa nội địa thay thế hàng nhập cảng” (ISI) mất đi khả năng thúc đẩy phát triển.

Cuộc cách mạng Cuba là một yếu tố chính trị có ảnh hưởng quan trọng đến giới trí thức tinh hoa và các đảng chính trị trong giai đoạn khủng hoảng. Các đảng cánh tả và có tính khoa trương chính trị trở nên cực đoan, và có khuynh hướng chuyển sang ủng hộ các cuộc cách mạng và các mặt trận du kích, đặc biệt là ở vùng hình nón phía Nam, Brazil, Bolivia, và Peru. Tại Argentina, Chile và Uruguay, việc lực lượng cánh tả kêu gọi vũ trang đã càng đẩy các đảng phái chính trị về hướng khuynh tả. Chính phủ các nước đã thi hành những chính sách dân túy tùy tiện trong những nỗ lực vô ích nhằm ngăn chặn làn sóng tả khuynh này. Những cố gắng sửa đổi ngắn hạn chỉ làm phát sinh tình trạng lạm phát triền miên, khiến bất ổn xã hội và các cuộc đối đầu chính trị leo thang nhanh chóng. Hạt giống cách mạng Cuba đã gặp được miền đất màu mỡ. Cuộc cách mạng hứa hẹn mang đến những biện pháp nhanh chóng cho sự phát triển và bình đẳng xã hội, quy kết chủ nghĩa đế quốc của Hoa Kì và nền dân chủ tư sản sai lệch là nguyên nhân dẫn đến những bất hạnh xã hội; từ đó quy trách nhiệm về những đổ vỡ xã hội cho các lực lượng bên ngoài và sự thống trị giai cấp. Quá trình này sau đó lan sang các nước Trung Mỹ (ngoại trừ Costa Rica). Giới đầu sỏ tinh hoa chi phối bị thách thức, chiến tranh du kích bùng nổ. Hậu quả là toàn hệ thống chính trị ở Mỹ Latin trở nên khuynh tả. Sự mất kiên nhẫn với những giải pháp lâu dài và sự phủ nhận nền kinh tế chính thống trở thành những đường hướng chính trị “đúng đắn” và nền tảng hợp pháp về mặt xã hội; chính phủ các nước thúc đẩy hơn nữa chủ nghĩ dân túy và chủ nghĩa bảo hộ.

Phạm vi và thời gian diễn tiến của quá trình trên cũng như là hậu quả do nó gây ra thay đổi theo từng nước: những phân hóa cực độ về chính trị và ý thức hệ đã ngày càng khiến cho thể chế dân chủ vững mạnh của Chile mất đi tính hợp pháp về mặt xã hội, và làm suy yếu trầm trọng hệ thống đảng phái của quốc gia vốn được hình thành một cách lành mạnh, khiến nó không thể đạt được ngay cả những thỏa hiệp nhỏ nhất. Cuộc đảo chính quân sự năm 1973 (một cuộc can thiệp “về thể chế” bởi một lực lượng vũ trang chuyên nghiệp và gắn kết) đã hình thành một chế độ độc tài cai trị suốt 17 năm. Tại Argentina, tình hình chính trị trong suốt hơn 1 thập kỉ chủ yếu xoay quanh việc ngăn chặn những người theo chủ nghĩa Peron với đường hướng dân túy (populist Peronists) lên nắm quyền lực bởi các lực lượng dân sự bảo thủ và các lực lượng vũ trang bị chính trị hóa sâu sắc. Chiến thuật này tuy đã thất bại, nhưng chính quyền do những người theo chủ nghĩa Peron với đường hướng dân túy lập nên chỉ tồn tại được một thời gian ngắn. Lãnh đạo của lực lượng này bị phân hóa thành hai nhóm: nhóm bảo thủ và nhóm cực đoan. Nhóm cực đoan chủ trương chiến tranh du kích trong khi nhóm bảo thủ liên minh với lực lượng vũ trang. Nền dân chủ tan vỡ. Một cuộc chiến tranh đẫm máu và “bẩn thỉu” nổ ra, và Argentina một lần nữa rơi vào quĩ đạo độc tài trong một quãng thời gian dài. Tại Uruguay, hệ thống đảng phái chính trị và cơ chế dân chủ lâu đời tại Uruguay cuối cùng cũng sụp đổ do không chống đỡ nỗi những căng thẳng và bạo lực gây ra bởi lực lượng du kích Tupamaro.

Ngược lại, Brazil chưa bao giờ phải đối mặt với tình trạng phân hóa chính trị cực độ. Trên thực tế, chính phủ cách tả của tổng thống João Goulart đã không thực sự tạo ra một mối đe dọa nào về việc thực hiện các cuộc cách mạng xã hội chủ nghĩa, mặc cho các biện thuyết cực đoan và các chính sách dân túy cao độ của nó. Tuy nhiên, Brazil phải đối mặt với tình trạng thiếu một hệ thống đảng phái chính trị, và chính điểm yếu này đã tạo điều kiện thuận lợi cho lực lượng quân đội lên nắm quyền vào năm 1964. Brazil do đó đã trở thành trường hợp đầu tiên của làn sóng độc tài. Tại Peru, lực lượng quân đội có đầu óc cải tổ và các nhà giáo điều cực đoan, đã lật đổ chính quyền dân sự kém hiệu quả của giới thượng lưu có nguồn gốc Châu Âu.

Điểm khác biệt đáng lưu ý trong cả ba quốc gia có nền dân chủ trụ vững trước làn sóng độc tài so với các nước khác là chúng có những hệ thống chính đảng mạnh. Hệ thống lưỡng đảng ở Costa Rica hầu như chưa bao giờ phải đối mặt với mối đe dọa. Tại Colombia, sự đồng thuận trong giới tinh hoa ở cả các đảng bảo thủ và tự do đã góp phần ngăn ngừa bạo lực chính trị địa phương đã từng tàn phá quốc gia kể từ thế kỉ 19. Tại Venezuela, ngoài yếu tố tích cực là sự giàu có về dầu mỏ, những lực lượng ôn hòa (centrist) và nền chính trị cạnh tranh tạo nên bởi hai chính đảng lớn của quốc gia – Acción Democrática và COPEI – cũng đã góp phần quyết định trong việc duy trì sự ổn định của nền dân chủ này.

Có thể rút ra được một kết luận rõ ràng từ các trường hợp trên: sự trì trệ kinh tế khơi mào bất ổn xã hội, từ đó dẫn đến sự phân hóa chính trị và làm xói mòn tính hợp pháp của các hệ thống chính trị vốn đã yếu kém mà còn đồng thời xói mòn về mặt ý thức hệ. Dân chủ chỉ trụ vững trong các quốc gia có được hệ thống chính đảng lớn mạnh và không vướng phải sự phân hóa chính trị cao độ về mặt ý thức hệ.

Chuyển dịch đến dân chủ tại Mỹ Latin

Đối với văn hóa chính trị tại Mỹ Latin, dân chủ là lựa chọn chính trị duy nhất được xem là hợp pháp. Điều này có nghĩa rằng các nhà lãnh đạo quân đội đã tiếm quyền trong thập niên 60 và 70 được thụ hưởng cái gọi là “tính hợp pháp tiêu cực” (negative legitimacy) trong những khoảng thời gian dài. Các nhà độc tài thường biện minh cho hành động can thiệp của mình bằng các lý lẽ như: để vãn hồi trật tự và pháp luật, để đối phó với sự phá hoại của lực lượng cộng sản, hay để kiềm hãm lạm phát. Chung quy, họ thể hiện bản thân là những cá nhân có lòng yêu nước tiêu biểu, là những người vì nước quên thân, nhằm đối lập với những đảng phái chính trị bị lũng đoạn bởi việc bảo kê chính trị và bởi các nhóm lợi ích. Bằng cách này, những nhà độc tài có thể làm suy yếu tầng lớp lao động thành thị (mặc dù điều này không thể hiện rõ trong trường hợp Argentina).

Nền tảng trên đã trở nên thu hút đối với những môi trường chính trị bị phân hóa  vốn phổ biến ở Mỹ Latin lúc đó. Tại Chile – nơi mà sự phân hóa chính trị đã đến mức cao độ, nền kinh tế chìm trong hỗn loạn (lạm phát đạt ngưỡng 500%), và người dân lo sợ chính phủ Mác-xít sẽ tiếm đoạt mọi quyền lực – phần đông dân chúng ủng hộ cuộc đảo chính năm 1973. Tại Argentina và Uruguay, nơi mà các lực lượng du kích Montonero và Tupamaro gieo rắc sự sợ hãi và bất ổn, sự tiếp quản của quân đội cũng được chào đón nồng nhiệt. Tại Peru, như đã đề cập trước đó, nhờ những chương trình thống nhất quốc gia và cải cách xã hội đầy triển vọng, lực lượng quân đội đã giành được vai trò hợp pháp trong xã hội.

Các nhà cầm quyền quân sự nhờ đó đã có được một thời kì hoàn kim. Tuy nhiên, sự ủng hộ của dân chúng dành cho sự độc tài có bền vững hay không là một vấn đề hoàn toàn khác. Nền độc tài có trụ vững được sau thời kì hoàn kim hay không tùy thuộc vào những hoàn cảnh và thành tích của nó trong việc duy trì sự “ủng hộ tiêu cực” có được lúc ban đầu. Tính hợp pháp của nền dân chủ được dựa trên những bộ nguyên tắc và các quy trình được chấp thuận, ví dụ như bầu cử công bằng và tự do, trách nhiệm giải trình của lực lượng công chức, và tính pháp quyền. Nền dân chủ tại Mỹ Latin đã trụ vững trước những cuộc khủng hoảng trầm trọng mà không khiến sự chối bỏ dân chủ trở nên phổ biến, mặc dù tính hợp pháp của các chế độ này thường bị lung lay bởi những thất bại về năng lực.

Một số nhà cầm quyền quân sự cố gắng duy trì chính sách “công nghiệp hóa nội đia thay thế hàng nhập khẩu” (ISI), trong khi số khác lại tìm kiếm những chiến lược xa hơn. Tại Brazil trong thời kì quân đội nắm quyền, nền kinh tế có sự phát triển nhanh chóng trong một khoảng thời gian dài, bao gồm việc mở rộng đáng kể việc xuất cảng trong khi vẫn theo đuổi mô hình “công nghiệp hóa nội đia thay thế hàng nhập cảng” (ISI). Là chế độ độc tài linh hoạt nhất trong khu vưc, quân đội Barzil cho phép một số hoạt động chính trị có kiểm soát, bao gồm bầu cử, và thành lập một hệ thống luân phiên tổng thống, trong đó người được chọn làm tổng thống luôn nằm trong hàng ngũ quân đội. “Phép màu Brazil” trở thành một hình mẫu trong nhiều năm. Khi nền kinh tế Barzil đổi hướng, lực lượng quân sự Brazil dần chuyển hóa đất nước về dân chủ sau 13 năm cầm quyền, mặc dù có chút do dự và thỉnh thoảng có những bước thoái trào. Sau khi lực lượng quân sự từ bỏ quyền lực, nền kinh tế tiến triển chậm chạp, khủng hoảng nợ nần gây nhiều thiệt hại, và lạm phát tăng vọt. Trong mô hình của Huntington, đây là trường hợp chuyển đổi (sang dân chủ) bởi sự biến đổi.

Lực lượng quân sự nắm quyền tại Argentina có năng lực yếu kém. Nó không góp phần hiện đại hóa hay điều chỉnh lại nền kinh tế, mà lại theo đuổi các chính sách mang tính quốc gia chủ nghĩa và bảo hộ. Chế độ quân sự này sụp đổ sau thất bại trong cuộc chiến tranh dại dột tại Malvinas/Falkand với Liên hiệp Anh. Theo học thuyết của Huntington, trường hợp này phần nào có thể xem là mô hình thay thế bởi không hề có một cuộc tranh đấu nào trước và sau khi chế độ sụp đổ.

Tại Uruguay đã diễn ra một cuộc thương thuyết tốt đẹp giữa chính quyền quân sự với các đảng phái chính trị, và cả giữa các đảng phái chính trị với nhau. Việc chính phủ thất bại trong một cuộc trưng cầu dân ý vào năm 1980 về một bản hiến pháp mới được soạn thảo nhằm cũng cố quyền lực của chính phủ là dấu hiệu cho sự cáo chung của chế độ. Chế độ quân sự này đã không hề đạt được một thành tựu về kinh tế nào cho đến khi thỏa thuận cuối cùng về bầu cử được thiết lập; mà thay vào đó, nó đã để lại hầu như mọi vấn đề rắc rối cho chính quyền dân chủ mới. Theo học thuyết của Huntington, đây là sự hòa trộn giữa cả ba mô hình chuyển đổi.

Trường hợp Chile là một trường hợp chuyển đổi về dân chủ phức tạp và thú vị nhất. Dưới thời tướng Pinochet, Chile đã đi tiên phong trong công cuộc chuyển hướng từ “công nghiệp hóa nội địa thay thế hàng nhập cảng” (ISI) sang nền kinh tế mở với thị trường định hướng xuất khẩu. Tư hữu được đảm bảo toàn diện, mậu dịch đơn phương được tự do hóa, và đầu tư nước ngoài được thu hút trên mọi lĩnh vực. Các đạo luật lao động linh hoạt được ban hành, trong khi hệ thống quản lí quỹ lương hưu được tư nhân hóa thay thế cho hệ thống “trả theo mức tiêu dụng” truyền thống được vận hành bởi nhà nước. Trên thực tế, Chile là trường hợp duy nhất mà chế độ độc tài đã hoàn toàn chống lại phương thức “công nghiệp hóa nội địa thay thế hàng nhập cảng” (ISI) và sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế. Từ năm 1976 đến 1980, tỉ lệ tăng trưởng đạt mức đáng kể và lạm phát được giảm xuống. Tuy nhiên, những sai lầm kỹ thuật về chính sách của đội ngũ kinh tế (ví dụ như cố định tỉ suất hối đoái với đồng đô la Mỹ và lệ thuộc nặng vào vay mượn bên ngoài), kết hợp với khủng hoảng dầu mỏ và nợ công, đã dẫn đến một sự sụp đổ tài chính nghiêm trọng vào năm 1981 và 1982, và theo sau đó là một công cuộc điều chỉnh đầy gam go. GDP sụt giảm hơn 10% trong hai năm liền. Các cuộc biểu tình lớn nổ ra khiến nhà cầm quyền phải tự do hóa một phần về mặt xã hội; và điều này đã giúp các đảng chính trị khác tìm được cách quay lại vào hệ thống chính trị. Các lực lượng dân chủ dần dần có khả năng thách chức chế độ hiện hành thông qua các cuộc thăm dò ý kiến, và cuối cùng giành thắng lợi trong cuộc trưng cầu dân ý vào năm 1988. Các cuộc bầu cử tổng thống và nghị viện tự do sau đó đã đưa đất nước trở lại đường hướng dân chủ vào năm 1989. Trong khoảng thời gian đó, chính quyền Pinochet đã không thay đổi đường hướng kinh tế của mình. Các chính sách kinh tế cuối cùng cũng có hiệu quả, nền kinh tế tăng trưởng không ngừng kể từ năm 1986 trở đi. Nhờ đó, liên minh dân chủ được nắm quyền vào tháng 12 năm 1989 được thừa hưởng một nền kinh tế lành mạnh, một tình trạng hoàn toàn trái ngược so với các chế độ độc tài khác tại thời điểm trên.

Chile không thuộc mô hình mẫu nào trong học thuyết của Huntington. Trong những năm đầu thập niên 80 thế kỉ XX, dù thất bại trong việc hạ bệ chế độ hiện hành, những cố gắng thay thế lại tạo ra điều kiện thuận lợi tối thiểu cho những hoạt động chính trị của các đảng đối lập. Những điều khoản trong bản hiến pháp năm 1980 đã vô hình trung tạo nên hiệu quả chuyển đổi; chế độ hiện hành đã thi hành những kế hoạch được gọi là “dân chủ bảo vệ”, theo cách gọi của các lý thuyết gia của nó. Cuối cùng, sau cuộc trưng cầu dân ý năm 1988 và trước cuộc bầu cử năm 1989, chính quyền quân sự và liên minh các lực lượng dân chủ vốn đang trên đà chiến thắng đã đạt được một đồng thuận về việc cải tổ hiến pháp, nhờ đó sự chuyển đổi quyền lực đã diễn ra trong trật tự và ôn hòa trước sự ngạc nhiên của thế giới.

Các quá trình chuyển hóa chính trị gần đây

Ngày nay, tất cả các quốc gia Mỹ Latin, trừ Cuba, đều có những vị tổng thống được lựa chọn thông qua bầu cử tự do. Điều gì đã tạo nên bước ngoặt này? Các chế độ hiện hành có nền dân chủ hiệu quả đến mức nào? Những viễn cảnh nào về việc củng cố dân chủ, tăng trưởng bền vững, và an bình xã hội? Một điều chắc chắn rằng, những thay đổi sâu sắc về kinh tế và chính trị trong thập niên 80 và những năm đầu thập niên 90 – kể cả các trường hợp khác trên khắp thế giới cụ thể hơn Mỹ Latin – có vai trò quan trọng trong việc tìm hiểu quá trình và kết quả của các công cuộc chuyển đổi trong khu vực, cũng như dự đoán về thách thức, cơ hội và rủi ro trong tương lai.

Quá trình dân chủ hóa tại Mỹ Latin nhận được nhiều sự phê phán từ một số công trình học thuật có nhiều minh chứng gần đây. Trong thực tế, chỉ có một số ít trường hợp (Costa Rica, Chile, và Uruguay) được nhìn nhận là đạt được tự do, nghĩa là có được nền dân chủ toàn diện như các nền dân chủ kiện toàn tại các quốc gia phát triển. Sự trá ngụy của cái gọi là chế độ ngụy cử thường khiến các nhà phân tích thiếu gắt gao không nhận thấy được sự thiếu sót của những yếu tố cần thiết cho một nền dân chủ tự do: sự vắng mặt quyền lực ngầm của quân đội hay các lực lượng chính trị và xã hội vốn không có trách nhiệm giải trình với cử tri, trách nhiệm giải trình theo phương ngang của các quan chức, sự đảm bảo được tham chính cho mọi thành phần xã hội, những giới hạn hiến định về quyền lực của nhánh hành pháp, tòa án và truyền thông độc lập, tính hiệu quả của nền pháp quyền, và sự tôn trong nhân quyền.

Larry Diamond phân loại các nước Mỹ Latin ngày nay hoặc là bán dân chủ, dân chủ giả tạo hay dân chủ bầu cử. Ông kết luận rằng dân chủ tự do (liberal democracy) đã ngừng mở rộng; những bước tiến tích cực về dân chủ tại một số nước đã bị áp đảo bởi các quá trình bầu cử phù phiếm, phi tự do, cũng như là sự thái hóa của nền pháp quyền trong một số trường hợp khác. Theo nhận xét của Guillermo O’Donnell, nhiều chế độ tại Mỹ Latin không hướng đến dân chủ đại diện. Ông định nghĩa chúng là “dân chủ ủy nhiệm” (delegative democracy) (một lần nữa, ngoài trừ Costa Rica, Chile và Uruguay). Các nền dân chủ này, hoặc không có tiến bộ về thể chế, hoặc chính phủ thiếu hiệu quả trong việc giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội.

Mặc cho những đặc thù về những nền dân chủ bầu cử còn non trẻ mà tôi chia sẻ trên đây, tôi nhận thấy rằng sẽ rất khập khiễng để đánh giá tiến bộ về dân chủ trong khu vực Mỹ Latin khi so sánh tình hình hiện nay trong khu vực với các nền dân chủ được đánh giá cao trên thế giới. Cần nhìn nhận một thực tế rằng, việc thay đổi tổng thống thống dựa vào đầu phiếu kín và việc quy trình cơ sở về dân chủ này hiện đang dần được phổ biến tại Trung Mỹ, Haiti và Paraguay tự nó đã cho thấy một bước đột phá căn bản về dân chủ. Hơn thế nữa, như Diamond cũng nhận định, những quy trình lập hiến ổn định là nền tảng vững chắc cho sự lạc quan về tương lai dân chủ tại Mỹ Latin.

Cho dù gặp phải nhiều thất bại, các nước Mỹ Latin đã không còn độc tài. Ngay cả những trường hợp mong manh nhất của nền chính trị đa nguyên hoặc chính thể đa đầu chế non trẻ cũng không phải là độc tài. Có lẽ, tình trạng tại các nước Mỹ Latin hiện nay nên được xem là đang phải đối diện với ba mặt thách thức: 1) cải thiện chế độ, 2) duy trì dân chủ, vả 3) đảm bảo năng lực vận hành đất nước. Diamond nhấn mạnh, đánh giá dân chủ dựa trên mức độ với nhiều cấp bậc và nhiều kiểu hình thức sẽ có hiệu quả cao hơn, thay vì đánh giá dân chủ là “có” hoặc “không” (theo cách nhìn nhận này thì các nước Mỹ Latin đã hoàn toàn chuyển sang dân chủ, chí ít là trên hiến pháp).

Sự hội tụ về ý thức hệ

Những thay đổi về chính trị đáng lưu ý nhất của các nền dân chủ tiến bộ hơn tại Mỹ Latin được xác định là sự hội tụ về ý thức hệ, một phần kết quả từ sự sụp đổ của chủ nghĩa xã hội tại Liên Xô (cũ) và Đông Âu. Sự hội tụ ý thức hệ này đã chấm dứt sự thách thức đối với dân chủ từ giới trí thức và giới chính trị cánh tả, những người đã chỉ trích rằng dân chủ chỉ là chiếc mặt nạ được dựng lên nhằm che dấu ý đồ thống trị xã hội của giới tư sản. Quá trình hội tụ này còn được củng cố bởi những sự chuyển hóa về tình cảm và ý thức hệ của những lực lượng lưu vong cánh tả từ Chile, và với một mức độ thấp hơn bởi những lực lượng lưu vong cánh tả từ Argentina, Brazil và Uruguay. Những người có cơ hội sống tại những nước phương Tây đã học được tinh thần quý trọng tự do dân chủ; trong khi đó, những người tị nạn tại Đông Âu đã kinh tởm trước sự đàn áp, khống chế xã hội, và những đặc quyền đặc lợi của giới đầu sỏ cộng sản (nomenklatura: giới quan chức nắm các vị trí quan trọng trong các chính quyền cộng sản cũ) tại các quốc gia này. Hơn thế nữa, việc vi phạm nhân quyền của các nhà độc tài quân sự ở trong nước làm cho những người lưu vong có một ý thức mới rằng việc tôn trọng nhân quyền có liên hệ khắng khít với việc chịu trách nhiệm dân chủ và nền pháp quyền.

Kinh nghiệm cá nhân từ những người lưu vong đã dẫn đến một quá trình thay đổi mạnh mẽ về nhận thức. Tại các quốc gia Mỹ Latin từng chịu tác động hầu như trực tiếp từ sự phân hóa ý thức hệ, những lực lượng cánh tả đã dần từ bỏ quan điểm của mình để hướng đến những cam kết toàn diện và thật tâm về dân chủ. Sự chuyển đổi này đã góp phần củng cố nền văn hóa dân chủ vốn mong manh của Mỹ Latin. Ngay cả tại các quốc gia mà dân chủ chưa từng hiện diện trước đó thì quá trình này vẫn diễn ra một cách đều đặn (mặc dù thiếu chiều sâu), bao gồm một số quốc gia tại Trung Mỹ, Bolivia (một bước ngoặt quan trọng trong lịch sự của quốc gia này), Paraguay và Haiti. Do đó, sự hấp dẫn của các nhà độc tài dân sự có gốc gác quân nhân mang tính phụ hệ và các vị cứu tinh tự phong đã dần bị làm cho xói mòn một cách dứt khoát.

Cùng thời gian đó, xu hướng tư tưởng kinh tế cũng đã quay lưng hoàn toàn với chủ nghĩa xã hội cũng như niềm tin vào các ưu điểm của sự can thiệp vào lĩnh vực kinh tế của nhà nước. Đến giữa thập niên 80, sự thất bại của chủ nghĩa xã hội tại Đông Âu và chủ nghĩa dân túy tại Mỹ Latin trở thành những minh chứng đầy đau thương. Trong khi đó, nền kinh tế thị thường dần trở thành một đường lối khôn ngoan. Trong khu vực, một thế hệ mới những nhà kinh tế và những nhà khoa học xã hội mà phần lớn được đào tạo tại các trường đại học của Mỹ đã trở nên áp đảo. Lực lượng này đã cổ vũ cho nền kinh tế được dẫn dắt bởi thị trường trên cơ sở tư hữu. Xu hướng trên thậm chí còn lan sang những nhà kinh tế học từng gắn chặt văn hóa và tinh thần của mình với các đảng có khuynh hướng xã hội. Hiệu quả tổng hợp từ những thay đổi về chính trị, những luồng tư tưởng và những bài học kinh nghiệm đã chấm dứt cuộc tranh luận bất phân thắng bại giữa chủ nghĩ tư bản và chủ nghĩa xã hội, nhân tố chủ yếu của sự phân hóa chính trị, đặc biệt tại Chile, Peru, và tại Brazil với một mức độ thấp hơn. Quá trình này cũng đang diễn ra tại Nicaragua và El Salvador.

Mô hình “công nghiệp hóa nội địa thay thế hàng nhập cảng” (ISI) đã phải đối mặt với một cuộc khủng khoảng triệt để mà dần dẫn đến sự cáo chung. Các nhà kinh tế – cả những nhà lãnh đạo chính trị sau đó – đã nhận thức được rằng tăng trưởng bền vững không thể đạt được bên trong những bức tường bảo hộ với những thị trường nội địa nhỏ bé của Mỹ Latin (có lẽ ngoại trừ Brazil). Các chính sách định hướng xuất cảng và hội nhập dần vào nền kinh tế thế giới được xem là lựa chọn duy nhất tạo nên được những thúc đẩy cần thiết cho tăng trưởng kinh tế. “Công nghiệp hóa nội địa thay thế hàng nhập cảng” (ISI) được xem là có hại đối với các nền kinh tế trong khu vực khi nó đóng vai trò triệt tiêu tính cạnh tranh và động lực gia tăng năng suất, và thổi phồng giá trị của một số đồng tiền.

Sự thay đổi quan trọng về tư duy kinh tế, đặc biệt là việc các giới tinh hoa chính trị dần chấp nhận những đổi mới về tư duy này, đã trở thành một yếu tố chủ chốt cho quá trình phát triển hiện tại tại Mỹ Latin. Mặc dù nền kinh tế kế hoạch tập trung chưa bao giờ được các nước trong khu vực chấp nhận (dĩ nhiên ngoại trừ Cuba) và các doanh nghiệp tư nhân luôn có chỗ đứng riêng, mô hình thường thấy trong lịch sử khu vực Mỹ Latin là một nhà nước can thiệp với kỳ vọng quản lý được những ngành nghề được xem là chủ chốt trong nền kinh tế – nghĩa là những khu vực kinh tế có vai trò chiến lược và là trung tâm quyền lực kinh tế. Giới tinh hoa Mỹ Latin – các nhà trí thức, chính trị gia cũng như là các lãnh đạo nghiệp đoàn – đều có cùng những định kiến chống tư bản, được xây dựng trên tinh thần bài xích động cơ lơi nhuận vốn sản sinh từ truyền thống Công giáo và Mác-xít. Nền kinh tế thị trường từ trước đến nay được xem, và hiện vẫn còn được nhiều người quan niệm, là thiếu công bằng; bởi sự phổ biến động cơ lợi nhuận sẽ dẫn đến bất công trong vấn đề phân bổ tài sản và thu nhập.

Ngày nay, các quốc gia Mỹ Latin đã chấp nhận nền kinh tế thị trường như là một thực tế không thể tránh khỏi, cho dù họ có muốn hay không. Phải công bằng mà nói rằng, mặc dù trong chương trình hành động của các đảng phái và các tài liệu trong giới học thuật không hề lên tiếng đả kích nền kinh tế thị trường, nền kinh tế thị trường vẫn chưa có được sự ủng hộ nồng nhiệt từ số đông quần chúng. Đáng lưu ý nhất, giới tinh hoa trong khu vực cùng có suy nghĩ rằng lạm phát – căn bệnh trầm kha của Mỹ Latin – gây ảnh hưởng nhiều hơn đến giới lao động và các tầng lớp cấp thấp so với các nhóm khác trong xã hội. Trong một khu vực chìm đắm trong các mâu thuẫn về phân bổ tài sản, vốn chiếm lĩnh hoàn toàn các bàn nghị sự, vai trò cốt yếu của tăng trưởng kinh tế trong việc tạo ra thêm việc làm hầu như không được xem xét một cách nghiêm túc. Sự phá sản của chủ nghĩ dân túy cùng với việc đề cao giá trị của sự ổn định môi trường kinh tế vĩ mô đã trở thành điều kiện tiên quyết cho tăng trưởng kinh tế và bảo vệ mức thu nhập thực nhận. Các chính sách chống lạm phát hiện nay được ủng hộ rộng rãi, ngay cả khi phải đối mặt với những sự điều chỉnh khó khăn. Thặng dư ngân sách đã trở thành mục tiêu của các chính sách, mặc dù hiếm có nước nào đạt được (một lần nữa, Chile lại là một ngoại lệ đáng lưu ý), và nhiều nước vẫn đang có gắng tinh giảm đáng kể cơ cấu nhà nước.

Những ưu tiên và quan điểm về an ninh quốc gia của Hoa Kì đã thay đổi đáng kể sau khi Chiến tranh lạnh kết thúc. Hoa Kì đã chấm dứt việc ủng hộ các nhà cầm quyền cánh hữu chỉ do đơn thuần họ có khuynh hướng chống cộng, một chính sách có vai trò quyết định dẫn đến việc tiếm quyền và nắm giữ quyền lực lâu dài của một số nhà độc tài tại Mỹ Latin. Đối lại, từ sau Chiến tranh lạnh, Hoa Kì đang thúc ép các chế độ độc tài còn sót lại chuyển hướng sang dân chủ. Đó là trường hợp của các nước El Salvador, Guatemala, Nicaragua và dễ nhận thấy nhất là Haiti. Trong thực tế, các cơ quan được sự hậu thuẫn của chính phủ Hoa Kì (ví dụ như Quỹ Quốc gia ủng hộ dân chủ – NED (National Endowment for Democracy)) đã trợ giúp hiệu quả trong việc tổ chức và giám sát các cuộc bầu cử tự do và công bằng thông qua các phương thức như: hệ thống kiểm phiếu, tiếp cận truyền thông, các nhà quan sát bầu cử quốc tế, và các phương thức khác.

Các “hiệu quả nhãn tiền” cũng có ảnh hưởng quan trọng đến những quá trình thay đổi về kinh tế và chính trị. Sự thành công ngoạn mục của các “quốc gia công nghiệp mới” (NICs) với định hướng xuất cảng tại Đông Nam Á (ngoài bốn “con hổ” Châu Á còn có Thái Lan, Malaysia và Indonesia) so với các nền kinh tế bị bó buộc bởi chính sách “công nghiệp hóa nội địa thay thế hàng nhập cảng” (ISI) đã dần trở thành bằng chứng thuyết phục mạnh mẽ khiến các nước Mỹ Latin đang trong tình thế bi đát phải thay đổi định hướng chiến lược phát triển của mình.

Trong bối cảnh chính trị, các cuộc bầu cử tại một số nước nước đã tạo điều kiện cho các nhóm vốn dĩ bị loại trừ ra khỏi các hoạt động chính trị có thể tham gia hiệu quả vào chính trường và các liên minh quyền lực (ví dụ như các nhóm xã hội tại Chile và các nhóm theo chủ nghĩa Peron tại Argentina). Các thỏa hiệp chính trị và các cuộc bầu cử chính trị trở nên hấp dẫn hơn so với các cuộc nội chiến, bởi các nhóm du kích nhận thấy rằng trò chơi dân chủ hứa hẹn nhiều khả năng tiếp cận quyền lực hơn. Nicaragua và El Salvador là các trường hợp điển hình, ngoại trừ Colombia.

Công bằng mà nói, Mỹ Latin vẫn còn đang trong quá trình thay đổi nhận thức sâu rộng liên quan đến việc thay đổi sâu sắc về văn hóa. Người dân Mỹ Latin dần từ bỏ sự tin tưởng vào vai trò can thiệp của nhà nước và không còn đổ lỗi cho thế giới trong việc gây nên những vấn đề kinh tế trong quốc gia của họ. Thái độ tích cực này đã giúp cho đầu tư quốc tế và hoạt động của các tập đoàn đa quốc gia trở nên khả thi. Tại thời điểm này, cần lưu ý đến những phân tích công minh. Các quá trình chuyển hóa về chính trị, kinh tế và văn hóa đã được đề cập ở trên vẫn chưa hoàn thiện. Tính hợp pháp của nền kinh tế thị trường tự do chỉ mới đạt được một phần. Những hiệu năng thực tiễn trong thập niên tới sẽ có tác động đến các luồng tư tưởng, nền tảng chính trị và chính sách kinh tế. Mối quan tâm về phân bổ tài sản vẫn sẽ là đề tài chính sự trọng yếu.

Những chỉ trích mạnh mẽ về các quá trình chuyển đổi tại Mỹ Latin bởi một số lượng đáng kể các nhà lãnh đạo chính trị và các nhà khoa học xã hội cho thấy các quá trình chuyển đổi vẫn chưa hoàn thiện (dưới con mắt của các nhà phê bình). Các cuộc tranh luận triền miên về chính trị Mỹ Latin luôn là tâm điểm của các tư tưởng phê bình. Trường phái cấu trúc trong ngành khoa học xã hội Mỹ Latin từ lâu khẳng định rằng nền dân chủ đại diện đa nguyên chỉ có hiệu quả hạn chế, bởi về cơ bản, nó chỉ có tính hình thức và phớt lờ những yếu tố tiên quyết của một nền dân chủ là sự xóa bỏ bất bình đẳng và bất công xã hội. Dưới góc nhìn này, các cuộc chuyển đổi tại Mỹ Latin xuất phát hoặc từ các cuộc cải tổ từ chính chế độ độc tài, hoặc từ thương lượng hay thỏa hiệp, thường hạn chế ngặt nghèo những cải cách cơ sở cần thiết cho việc giải quyết những bất công xã hội. Vì thế, đa số dân chủ cuối cùng phải áp đặt một trật tự xã hội quân bình mới thông qua phổ thông đầu phiếu.

Lich sử gần đây cho thấy những khẳng định này không có căn cứ. Chính quyền Carlos Menem tai Argentina đã tiến hành những chính sách theo đường lối tân tự do và giảm thiểu tối đa quyền lực của các nghiệp đoàn mà vẫn nhận được sự ủng hộ của người dân. Đối lại, sự thành công của chính quyền này trong việc chống lạm phát đã làm tăng tỉ lệ ủng hộ trong các cuộc khảo sát dư luận (ít nhất trong các cuộc khảo sát trước năm 1995). Khi bộ trưởng bộ tài chính của Brazil, Fernando Henrique Cardoso, đang kém 20 điểm trong cuộc bầu cử tổng thống, ông đã vạch ra và tiến hành những chính sách điều chỉnh chống lạm phát đầy khó khăn và đã giành thắng lợi trong cuộc bầu cử.

Sự leo thang những đòi hỏi xã hội mà các nhà phân tích, doanh nhân, và giới bảo thủ thường e ngại vẫn chưa xuất hiện. Tuy nhiên, từ các lý do đã nêu ở trên, những quan ngại của giới phê bình về rupturas pactadas tại Mỹ Latin, hay được gọi là “pacted breakdown” (sự sụp đổ theo thỏa thuận) của chế độ độc tài (vốn được đặc trưng bởi khuôn khổ cho sự dân chủ hóa), không thể bị xem nhẹ. Chúng cần được xem xét trong bối cảnh diễn ra quá trình củng cố dân chủ và đồng thời là những nhu cầu cần thiết cho sự ổn định chính trị, tăng trưởng bền vững, và an bình xã hội. Một điều không hề ngẫu nhiên là một số tổng thống được bầu trong những năm gần đây bởi các đảng hoặc liên minh các đảng có khuynh hướng tả khuynh, đã tiến hành các chính sách theo xu hướng thị trường. Một số người chạy đua trên cơ sở nền tảng dân túy đã chuyển hướng ngược lại, trong một số trường hợp còn sử dụng những chương trình của các đối thủ mà họ đã đánh bại. Tổng thống Peru Alberto Fujimori là ví dụ nổi bật nhất về sự thay đổi như vậy, khi ông đã áp dụng chương trình hành động của Mario Llosa; ngoài ra còn có các tổng thống Menem của Argentina, Carlos André Pérez của Venezuela, và Paz Zamora của Bolivia. Những ví dụ về sự mâu thuẫn chính trị này ủng hộ một sự khẳng định rằng không thể có cơ cấu chính sách nào tốt hơn. Chúng còn cho thấy rằng những nhà lãnh đạo này sẽ không được chọn nếu chiến dịch vận động của họ có cơ sở dựa trên cơ sở của những đối thủ mà họ đã đánh bại.

Viễn cảnh cho dân chủ và phát triển của Mỹ Latin hiển nhiên tốt hơn nhiều so với quá khứ. Adam Przeworski từng nói rằng những nền chính trị phi dân chủ sẽ không có chỗ đứng tại Châu Âu. Tại Đông Âu, chỉ những quốc gia có nỗ lực củng cố dân chủ mới được phép gia nhập Cộng đồng Kinh tế Châu Âu (European Economic Community). Mặc dù các nước Mỹ Latin không phải đối mặt với những thúc ép về dân chủ như tại Đông Âu, khuynh hướng hiển nhiên vẫn là rời bỏ các nền chính trị phi dân chủ. Sự thái hóa dân chủ trở về độc tài vẫn có thể xảy ra, nhưng chúng hầu như chỉ là những gián đoạn ngắn hạn so với xu hướng dân chủ áp đảo. Tuy nhiên, vẫn còn rất sớm để có thể nói rằng chất lượng dân chủ và năng lực vận hành đất nước sẽ được nâng cao.

 

 So sánh về cải cách kinh tế

Việc so sánh tính hiệu quả trong quá trình tiến hành cải cách hoặc điều chỉnh tổng quát nền kinh tế theo hướng thị trường đã và đang nhận được sự quan tâm sâu sắc. Đây là chủ đề của cuộc tranh cãi nảy lửa ở Liên Xô (cũ), các nước Đông Âu và phương Tây. Tại Đông Nam Á, những sự phát triển ở Cộng Hòa Nhân Dân Trung Hoa và Việt Nam được so sánh với những biến chuyển ở Đài Loan và Hàn Quốc.

Quá trình chuyển đổi của nền kinh tế Chile dưới chế độ Pinochet thường được dùng làm luận điệu phản bác, ủng hộ cho việc tiến hành cải cách kinh tế theo đường hướng tân tự do dưới chế độ độc tài. Tuy nhiên, tôi nhận thấy rằng những cuộc tranh luận như trên hoàn toàn không còn thích hợp với Mỹ Latin, bởi dân chủ đang trên đà thắng thế và nhanh chóng trở thành một sự thật hiển nhiên trong khu vực. Cần phải nói thêm rằng, những người ủng hộ cải cách đặt dưới một chế độ độc tài thường giả định về một nhà cầm quyền độc tài lương thiện. Tuy nhiên, lựa chọn độc tài sẽ bị loại bỏ; các nhà độc tài chỉ đơn thuần là những kẻ tiếm quyền. Do đó, chắc hẳn rằng không thể có khái niệm nhà độc tài lương thiện và tài giỏi.

Những gì mà những người ngưỡng mộ chế độ Pinochet nghĩ đến thực ra là một đội ngũ kỹ trị có tài năng và đoàn kết, những người đã dùng quyền lực được trao bởi nhà cầm quyền để ban hành chính sách từ phía sau hậu trường. Những gì Pinochet thực sự làm là trao nền kinh tế vào tay những người theo trường phái Chicago (Chicago boys), và kiên quyết ủng hộ các chính sách của họ trong suốt hơn một thập kỉ. Trường hợp này là ví dụ cụ thể về khái niệm “kỹ trị hóa” (“technopol”): các nhà kỹ trị được được chỉ định vào những vị trí trong các cơ quan công quyền, và có khả năng thi hành những “công việc đúng đắn” mà không gặp trở ngại bởi các hoạt động chính trị thông thường. Tuy nhiên, trong khuôn khổ dân chủ, mọi việc đơn thuần không diễn ra theo chiều hướng như thế. Về bản chất, các quyết định về chính sách thường được quyết định bởi các chính trị gia bởi chúng thường mang yếu tố chính trị. Những chính trị gia này có thể hoặc không nghe theo những đề xuất của các nhà kỹ trị.

Những chứng cứ hiện tại không chứng minh cho quan điểm các chế độ độc tài tiến hành cải cách kinh tế hiệu quả hơn các chế độ dân chủ. Một quan niệm thường được nhắc đến là chính quyền độc tài có khuynh hướng tự do hóa cao hơn bởi sự tồn tại của chúng không phụ thuộc vào các cuộc bầu cử, và họ có khả năng đàn áp những biểu hiện đối lập. Tuy nhiên, thông qua các phân tích so sánh, mặc dù trong một số trường hợp, chính quyền độc tài tiến hành thành công các công cuộc chuyển tiếp, nhưng vẫn có rất ít chứng cứ cho thấy các chế độ độc tài tự bản chất nó muốn tiến hành các cuộc chuyển tiếp này. Những trường hợp tại Mỹ Latin là những phản bác cụ thể về quan niệm này.

Như Stephan Haggard và Robert Kaufman đã lưu ý, các chế độ độc tài không nhất thiết phải công nhận quyền tự quyết của nhà nước để ban hành những chương trình sửa đổi ít được người dân ưa chuộng. Trong thực tế, có một sự thực được chỉ ra rằng “một nhà độc tài yếu thế có thể tìm đến những chính sách cơ hội chủ nghĩa và nới lỏng quản lí tài chính khi nó cảm thấy nguy cơ bị lật đổ đang cận kề”. Hơn thế nữa, các nhà độc tài thường dựa vào lòng trung thành của một vài nhóm tinh hoa để duy trì quyền lực. Do đó, các nhà độc tài thường thiên về các mối liên hệ bảo kê chính trị và thường xuyên sử dụng rộng rãi các chính sách bảo hộ. Những điều này sẽ tạo điều kiện cho tham nhũng nảy nở. Khi một ngành công nghiệp nội địa, được bảo hộ và hưởng lợi từ mô hình “công nghiệp hóa thay thế hàng nhập cảng” (ISI), có mối quan hệ mật thiết với chính phủ độc tài thì nền kinh tế khó có khả năng chuyển hóa sang thương mại tự do. Đây là một thực tế tại Mỹ Latin, ngoại trừ Chile.

Việc quần chúng được tự do sử dụng các cuộc biểu tình chính trị và tiếng nói của mình làm công cụ tạo nên áp lực xã hội chắn chắn sẽ kềm hãm những nhà làm chính sách trong thể chế dân chủ. Những hội nhóm thuộc tầng lớp trung lưu được tổ chức tốt, cũng như các nghiệp đoàn công lập có thế ngăn trở hiệu quả một chính sách nào đó. Một thực tế là các chính sách kinh tế, do sự phức tạp về kĩ thuật của chúng, rất khó để giải thích và hiếm khi được hiểu rõ bởi công chúng, “những người hiếm khi biết và tin rằng thị trường tự do sẽ kích thích phát triển kinh tế”. Khái niệm thị trường ít có ý nghĩ đối với những người đang trong tình cảnh nghèo túng cùng cực. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, tầng lớp lao động thành thị đã không bảo vệ được lợi ích của mình khi những thay đổi mạnh mẽ về chính sách làm gia tăng tỉ lệ thất nghiệp – kể cả trong những quốc gia dân chủ hoàn toàn, có các đảng cầm quyền được bầu bởi sự ủng hộ của giai cấp lao động: Tây Ban Nha, Argentina, Hy Lạp, và Brazil. Đây là hậu quả của việc văn hóa chống lạm phát, chống dân túy trở nên thắng thế.

Triển vọng của các chính quyền dân chủ

Hầu hết các cuộc cải cách hiệu quả và đầy hứa hẹn ở Mỹ Latin được tiến hành bởi các chính quyền dân chủ hậu độc tài. Chính quyền quân sự Argentina đã để lại một nền kinh tế rệu rã; chính quyền dân chủ đầu tiên (của Raúl Alfonsín) đã không có khả năng xử lý tình trạng này. Chính quyền dân chủ thứ nhì (của Carlos Menem) đã nhanh chóng kiểm soát lạm phát và tự do hóa quyết liệt nền kinh tế.

Nhà cầm quyền quân sự tại Brazil đã tỏ ra hiệu quả trong những năm đầu, nhưng đến thời điểm chuyển tiếp dân chủ, nền kinh tế lâm vào khủng hoảng. Tình trạng trên đã không được cải thiện trong thời gian của hai chính quyền dân chủ đầu tiên, cho đến khi Cardoso, trong vai trò bộ trưởng bộ tài chính, đã tiến hành những cải tổ triệt để nhằm kiềm chế lạm phát.

Chính quyền quân sự Peru đã kết thúc thời kì cầm quyền trong khủng hoảng. Chính quyền dân chủ sau đó của Alan García lại là một trong những trường hợp đi theo con đường dân túy cực độ nhất tại Mỹ Latin. Cuối cùng, Alberto Fujimori, người thắng cử trong một cuộc bầu cử dân chủ, đã tiếm quyền bằng một cuộc tự đảo chính do các đảng chính trị không có khả năng ủng hộ bất kì gói chính sách nào. Kể từ đó, ông đã tiến hành một trong những chương trình tự do hóa kinh tế triệt để nhất trong khu vực; sau đó tái đắc cử tổng thống với chiến thắng lớn trong một cuộc bầu cử tự do và công bằng, và ông đã tái thiết lập một nền độc tài ngầm với những đặc điểm dân chủ hình thức.

Tại Venezuela, nhà cựu dân túy Carlos André Pérez cũng tiến hành một chương trình cải tổ triệt để. Cho đến năm 1992 nó được xem là một trong những trường hợp thành công nhất tại Mỹ Latin. Nhưng chính phủ Peréz đã mất đi sự ủng hộ từ chính đảng của mình, Đảng Dân chủ hành động (Acción Democrátia), và Venezuela trở thành trường hợp duy nhất gần đây đi ngược về các chính sách can thiệp và dân túy. Chính quyền Peréz cũng phải đối mặt với nạn tham nhũng tại cấp địa phương và sự thiếu thiện ý của người dân, những người vốn đã quen với cuộc sống sung túc nhờ dầu mỏ, trong việc chấp nhận các chính sách thắt lưng buộc bụng không thể tránh khỏi nhằm điều chỉnh lại nền kinh tế. Tổng thống theo chủ nghĩa dân túy Rafael Caldera hiện phải miễn cưỡng áp dụng các chính sách kinh tế chính thống.

Mexico là trường hợp rất rõ ràng. Trong khi chính phủ đảng PRI của Miguel de la Madrid và Carlos Salinas được nhiều người ca ngợi bởi những chính sách cải tổ, thì tập đoàn kỹ trị phụ trách chính sách kinh tế được tán dương bởi năng lực, sự đoàn kết và khả năng ra quyết định hiệu quả của họ. Tuy nhiên, một cuộc khủng hoảng (được xem là một trong những cuộc khủng hoảng nghiêm trọng nhất trong khu vực), đã bùng nổ khiến hệ thống này của Mexico bị xét lại một cách toàn diện. Thứ nhất, chế độ kỹ trị được bao bọc bởi nền chính trị độc tài đã ngoan cố đi theo những chính sách sai lầm về kỹ thuật mà hậu quả bị giấu nhẹm quá lâu khỏi sự kiểm tra của công chúng cho đến khi đã quá trễ. Thứ hai, đảng PRI đã không còn ưu thế vượt trội nữa sau hơn 60 năm duy trì được bền vững và ổn định. Người dân bắt đầu đòi hỏi trách nhiệm giải trình trong các chính sách công, đòi hỏi các cuộc bầu cử tự do và công bằng, và đòi hỏi phải chấm dứt tham nhũng.

Trong các trường hợp độc tài tại Mỹ Latin, chỉ có Chile được xem là thành công về kinh tế. Cộng đồng doanh nhân cho rằng chế độ Pinochet đã cứu họ thoát khỏi những mối đe dọa tả khuynh, như sự cưỡng đoạt và sự chi phối từ các nghiệp đoàn. Chế độ mới đã không gặp phải thái độ mâu thuẫn từ giới doanh nhân trên mọi lĩnh vực. Điều này đã khiến cho Pinochet có đủ thời gian tiến hành tự do hóa toàn diện kinh tế, khiến các công ti nội địa phải đối diện với cạnh tranh quốc tế với cái giá khá đắt của sự phá sản và tái cơ cấu công nghiệp.

Cần lưu ý rằng chế độ Pinochet đã bị bãi nhiệm bởi số đông quần chúng. Chính phủ mới của Patricio Aylwin đã được ủy nhiệm một mục đích rõ ràng. Chính phủ này đã có thể chuyển hướng các chính sách kinh tế sang các chính sách can thiệp và dân túy. Tuy nhiên, nó đã không làm như thế, mà trái lại, lại tự do hóa nền kinh tế mạnh mẽ hơn nữa với một sự tin tưởng chắc chắn. Chính quyền dân chủ đã giúp cho chính sách này đạt được tính hợp pháp về mặt chính trị và xã hội, điều không thể có được nếu sự việc diễn ra theo chiều hướng khác.

Độc tài đã không trở thành công thức chính trị hiệu quả trong việc cải tổ kinh tế tại Mỹ Latin. Tuy nhiên, lập luận ủng hộ dân chủ cho rằng dân chủ là con đường ngắn nhất dẫn đến phát triển không phải là một luận cứ xác quyết và vững chắc bởi các kết cục xảy ra rất đa dạng. Cách nhìn nhận này được củng cố từ một số trường hợp tại Đông Á.

Nếu dân chủ thật sự tiếp tục chiếm ưu thế tại Mỹ Latin, “thì trong thời gian dài, việc củng cố cải tổ kinh tế sẽ phụ thuộc chủ yếu vào năng lực vận hành của các nền dân chủ mới, và ngược lại”. Mặc dù “làn sóng dân chủ hiện tại thường được xem là không thể đảo ngược, …   những thử nghiệm mới về dân chủ có lẽ đã minh chứng mặt bất ổn về hiệu quả kinh tế”. Những nhận định này khiến cuộc thảo luận quay lại vấn đề an bình xã hội.

Công bằng xã hội

An bình xã hội là một khái niệm hiếm khi được định nghĩa chính xác. Tôi hiểu nó hàm ý rằng, trong khuôn khổ dân chủ, xung đột xã hội được ràng buộc bởi những nguyên tắc và phương thức được chấp nhận để hòa giải các bất đồng, và bởi một sự sẵn lòng làm như vậy thông qua đàm phán. Nói chung, xung đột thường sinh ra từ nhu cầu nâng cao chất lượng sống, tăng lương bổng, cải thiện các dịch vụ xã hội và nhiều vấn đề tương tự khác. Xung đột thường có khuynh hướng xảy ra bất kỳ lúc nào nếu có những giai cấp hoặc một nhóm người cụ thể nào nó cảm thấy các điều kiện xã hội và các mối quan hệ trở nên quá bất công, ngay cả trên những vấn đề không mấy nghiêm trọng. Những cảm nhận này thường dẫn đến sự phân hóa và đối đầu khi các nhóm bị thiệt thòi cảm thấy tình hình không được cải thiện.

Những vấn đề trên đặc biệt nhạy cảm tại khu vực Mỹ Latin. Công bình xã hội luôn là một thành tố then chốt trong nền tảng chính trị và trong những lời hứa hẹn của các vị lãnh đạo, nhất là những người ôn hòa hay cánh tả. Trong suốt nhiều thập kỉ, các mâu thuẫn chính trị luôn xoay quanh vấn đề tái phân bổ thu nhập (và thông thường là tài sản). Những nỗ lực tranh giành phần lớn hơn của chiếc bánh tài sản từ các nhóm khác nhau là cội rễ của nền văn hóa dân túy và tình trạng lạm phát kinh niên trong khu vực. Trong thập niên 50 và 60, sự bình ổn giá đã đạt được hiệu quả tại các nước mà xã hội bị khống chế bởi các lực lượng đầu sỏ hoặc các nhà độc tài, khi mà áp lực nhu cầu xã hội thường bị đàn áp, và phần lớn quần chúng nông thôn ít học thiếu khả năng tổ chức phản kháng (các nước tại trung Mỹ, trừ Costa Rica và Paraguay).

Khu vực Mỹ Latin có tỉ lệ đói nghèo cao, thường là nghiêm trọng, ngay cả tại các nước có mức độ phát triển tương đối cao. Thành tích yếu kém về công bằng xã hội trong hầu hết mọi lĩnh vực càng khiến đói nghèo trở nên nghiêm trọng hơn trong khu vực. Nghiên cứu từ Ngân hàng Thế giới và các tổ chức khác cho thấy tình trạng tại Mỹ Latin kém triển vọng hơn các khu vực khác trên thế giới, đặc biệt là Đông Nam Á.

Các nước Mỹ Latin tin rằng cần có những chiến lược, chính sách và chương trình hoàn toàn mới cho khu vực. Trong khi đó, những thay đổi về kinh tế trong thập niên 80 không những tạo nên môi trường kinh tế mới, mà còn xoay chuyển trung tâm của các cuộc tranh luận. Sự chuyển đổi từ chính sách sản xuất thay thế hàng nhập cảng và cho phép nhà nước can thiệp vào nền kinh tế sang các chính sách với nền tảng thị trưởng và định hướng xuất khẩu đã làm giảm đáng kể phạm vi và khả năng tác động của các quyết định chính trị đến nền kinh tế. Chính phủ các nước đã phải ngưng việc dùng luật để quản lý giá cả và cố định lương bổng, ngưng các chính sách về tỉ giá hối đoái, và ngưng chi tiêu trợ giá các mặt hàng nhu yếu phẩm vốn gây thâm hụt ngân sách bởi chúng không còn đủ khả năng để thực hiện. Ngay cả giới tinh hoa chính trị hiện cũng nhận ra rằng vai trò của họ đã bị giảm sút trong các vấn đề về kinh tế.

Tuy nhiên, vẫn có một tranh luận cơ bản hơn được đem ra nghị sự. Các nhà kinh tế theo đường hướng tân tự do, các chính trị gia bảo thủ và giới doanh nghiệp có thiên hướng đánh đồng công bằng xã hội với một mức độ tăng trưởng cao và khả năng thi hành hiệu quả các chương trình xóa đói giảm nghèo. Họ cho rằng tăng trưởng kinh tế đóng một vai trò then chốt trong việc đạt được công bằng xã hội bởi nó tạo ra việc làm, tăng lương thực lãnh, và cung cấp tài lực cho ngân khố quốc gia để thực hiện các chương trình xã hội. Tuy nhiên, giới tinh hoa chính trị và lãnh đạo các tổ chức xã hội nghi ngờ tác dụng khuếch tán tài sản (trickle-down effect) của sự tăng trưởng kinh tế từ kinh tế thị trường, và cho rằng trong trường hợp khả quan nhất thì quá trình khuếch tán này cũng diễn ra khá chậm chạp và có thể phải đợi đến nhiều thế hệ sau mới có được hiệu quả.

Xuất phát điểm thực sự của những sự bất đồng này chủ yếu nằm ở những khác biệt về quan niệm công bình xã hội. Phần đông dân chúng – trái với học thuyết tân tự do – cảm nhận công bằng xã hội theo nghĩa rộng hơn bao hàm các vấn đề về phân bổ tài sản trải rộng từ thành phần nghèo túng đến giai cấp trung lưu. Vì thế, công bằng xã hội là một vấn đề đa diện bao gồm các mục đích:

  • Xóa đói giảm nghèo;
  • Xóa bỏ chênh lệch thường rất lớn về chất lượng sống, bao gồm việc được tiếp cận các dịch vụ cơ bản, môi trường sống thành thị, và cơ sở hạ tầng cho văn hóa và giải trí;
  • Bình đẳng về cơ hội, nghĩa là cá nhân có cơ hội được nâng tầm giá trị trên các bình diện về thu nhập, địa vị, và chất lượng sống, cho dù người đó thuộc bất kỳ giai cấp, sắc tộc hoặc tôn giáo nào;
  • Sự bảo vệ hợp lý trước những bất ổn của nền kinh tế thị trường – giống như một loại phao cứu sinh cho những cá nhân hoặc tập thể bị đào thải và cả cho một số nhóm hưởng lợi ích từ thương mại trong nền kinh tế mở thị trường tự do; và
  • Giảm sự cách biệt quá mức về thu nhập và tài sản

Các điều kiện thiết yếu

Những điều kiện này có vai trò thiết yếu cho sự an bình xã hội và ổn định chính trị về lâu dài trong khu vực. Thị trường không đem lại sự công bằng về kết quả; thực vậy, đó là điều bất khả nếu thị trường không muốn bị mất đi vai trò tối cần thiết của nó trong việc tạo động lực nhằm làm tăng lượng tài sản tiết kiệm và đầu tư. Trái lại, tăng trưởng kinh tế càng làm gia tăng bất bình đẳng về thu nhập, ít nhất là trong giai đoạn đầu của phát triển, bởi sự hạn chế của các yếu tố như tư bản, giáo dục, tài năng, năng lực quản lí và sức sáng tạo. Joan Nelson nhắc nhở cho chúng ta rằng rắc rối trong quá trình củng cố dân chủ sẽ là khuynh hướng bần cùng hóa tầng lớp trung lưu – công nhân viên chức, cán bộ nhà nước, công nhân thuộc các nghiệp đoàn và giới hưu trí. Thêm vào đó, việc giới thượng lưu ngày càng trở nên giàu có càng khiến sự bất mãn của tầng lớp bình dân càng thêm trầm trọng.

Nghiên cứu chỉ ra rằng, ngay cả trong những trường hợp khả quan nhất, sự phân bổ thu nhập thay đổi không đáng kể theo thời gian. Không chính sách hiệu quả nào tương thích với dân chủ và nền kinh tế mở, thị trường tự do, đạt được những thay đổi đáng kể về sự phân bổ thu nhập. Hệ thống thuế và việc thúc ép thi hành nghĩa vụ thuế có thể và nên được cải thiện, nhưng tác dụng của nó lên việc phân bổ thu nhập vẫn còn rất yếu.

Hiển nhiên rằng, cần có các chính sách hiệu quả trên mọi phương diện về công bằng xã hội. Sự bình đẳng của mọi thành phần xã hội trong việc tiếp cận giáo dục tiểu học và trung học có chất lượng cao là ưu tiên hàng đầu. Các chương trình xã hội trọng điểm vẫn đang và sẽ là nhiệm vụ thiết yếu của nhà nước. Chính sách an sinh xã hội là yếu tố cần có để giảm thiểu các bất ổn. Bảo hiểm thất nghiệp hiện vẫn đang được thảo luận tại Chile, mặc dù chính phủ cần phải tránh sai lầm về thâm hụt ngân sách như đã xảy ra tại Tây Ban Nha.

Gần đây, nhiều tài liệu đề xuất những chiến lược cải tổ nền kinh tế theo hướng thị trường để trở nên phù hợp với những nhu cầu và đòi hỏi xã hội. Nelson nhấn mạnh rằng cải cách kinh tế sẽ bền vững hơn nếu các dịch vụ và những tiện nghi cơ bản được cải thiện nhanh chóng. Những chính phủ theo đuổi chính sách mở rộng thương mại thường duy trì những chương trình quy mô về đào tạo nghề, phúc lợi thất nghiệp và bảo hiểm xã hội. Những đề xuất này tìm kiếm sự ủng hộ chính trị cho nền kinh tế thị trường dựa trên các mối quan tâm về công bằng xã hội.

Mối quan tâm đến vấn đề công bằng xã hội cũng có tác động vào những định chế chi phối mối quan hệ giữa các công dân trong xã hội. Giới tinh hoa cấp tiến cùng chia sẻ một quan điểm được định nghĩa rộng rãi rằng “sự trao quyền cho tầng lớp thua thiệt” sẽ là một yếu tố thiết yếu để tạo dựng công bằng xã hội. Mục đích của nhận định này có lẽ nhằm cân bằng vai trò của doanh nghiệp cũng như người lao động bằng cách hỗ trợ các quá trình đàm phán công bằng. Pháp chế về lao động và vai trò của nghiệp đoàn sẽ trở thành ưu tiên hàng đầu. Một nền kinh tế mở cần một thị trường lao động linh hoạt. Đối lại, các hệ thống bảo hộ và sự đảm bảo việc làm là yêu cầu nền tảng của những người công nhân trong mối quan hệ bình đẳng giữa doanh nghiệp và người lao động; họ phụ thuộc rất lớn vào sức mạnh của các nghiệp đoàn để đạt được những mục đích trên. Cộng đồng doanh nghiệp tại Mỹ Latin nhìn chung thường chống đối nghiệp đoàn, và luôn xem chúng là những rào cản của phát triển. Doanh nghiệp đối mặt với một sự chọn lựa lưỡng nan giữa việc hợp tác hoặc tìm cách triệt tiêu các nghiệp đoàn. Trong thực tế, cho dù những thay đổi về hệ thống kinh tế đã làm giảm số lượng thành viên trong các nghiệp đoàn, nhưng vai trò hợp pháp về chính trị và xã hội của nghiệp đoàn trong việc đại diện quyền lợi giới lao động vẫn không hề mất đi. Chile là một trường hợp khá rõ ràng. Liên đoàn Lao động Quốc gia (National Confederation of Workers), với số lượng thành viên dao động trong khoảng 10 đến 15 phần trăm trong tổng số lực lượng lao động, luôn nhận được sự công nhận và hậu thuẫn mạnh mẽ từ các đảng chính trị trung lập và cánh tả.

Khu vực Mỹ Latin cần phải đạt được những tiến bộ nhanh chóng, đáng kể và bền vững trên mọi lĩnh vực nhằm duy trì an bình xã hội về mặt lâu dài. Như Przeworski đã lưu ý về trường hợp Ba Lan, sự khoan nhượng đối với bất bình đẳng xã hội có thể được nâng nên, nhưng chắc chắn không phải là không có giới hạn. Dựa trên các khuynh hướng ý thức hệ nổi trội tại Mỹ Latin, thiên hướng quân bình chủ nghĩa trong giới chính trị gia và giới trí thức, mức độ không được thỏa mãn về nhu cầu và nguyện ước của người dân, sức mạnh của tiếng nói trong môi trường dân chủ, và động lực từ các cuộc tranh cử, tôi cho rằng sự khoan nhượng này sẽ không vượt ngưỡng tới hạn trừ phi chất lượng sống của số đông dân chúng rơi xuống mức như hiện tại tại Tây Ban Nha. Đức giáo hoàng từng nói rằng người nghèo không thể chờ đợi: đây là một mệnh lệnh đạo đức đối với công cuộc chống lại đói nghèo. Thêm vào đó, phần đông giới trung lưu, các tổ chức xã hội dân sự, không muốn chờ đợi thêm nữa. Đây là một khía cạnh chính trị mà giới làm chính sách không thể không lưu tâm.

Ngày nay, người dân Mỹ Latin tìm kiếm sự bình đẳng thông qua các nhà nước phúc lợi. Những sự điều chỉnh ngắn hạn trong quá trình tái cơ cấu nền kinh tế đã tạo ra những gánh nặng đè lên vai lực lượng công nhân như thất nghiệp, sụt giảm lương bổng, công việc bấp bênh, và nhu cầu tái đào tạo. Một chính sách an sinh xã hội khả thi sẽ được hoạch định từ các nguồn tài lực hiện có. Cùng lúc đó, các chính sách và các định chế cụ thể về tư cách và nghĩa vụ pháp lý, về các quy định, và về các thủ tục hành chính cần phải phù hợp cho việc duy trì sự tăng trưởng, như trong những môi trường kinh tế có khu vực tư nhân chủ đạo.

Ngay cả trong những trường hợp khả quan nhất, các quốc gia Mỹ Latin cũng sẽ mất hàng thập kỷ để đạt được những tiến bộ xã hội trên diện rộng, thỏa mãn các quy chuẩn về bình đẳng và làm tăng kỳ vọng trong tầng lớp trung và hạ lưu. Như Haggard và Kaufman từng đưa ra luận điểm: “Để những cải cách kinh tế theo đường hướng chính thống có được sự ủng hộ ổn định về lâu dài, thì dân chúng cần phải có được lý do để tin rằng những cải cách này sẽ là phương pháp thay thế nhằm nâng cao phúc lợi xã hội.” Theo như lời Nelson: “dân chúng cần một hình ảnh đáng tin cậy về một xã hội đáng mơ ước có tính thực tiễn”. Để tạo được một viễn tượng quốc gia như thế cần có sự lãnh đạo tốt, khả năng thuyết phục cao, sự hỗ trợ kiên định và bền vững của các chính đảng, cũng như có được sự bù đắp đúng lúc cho “bên thua” trong cuộc chơi kinh tế và tạo ra được những kết quả đáng kể trong thời gian ngắn.

Do đó, sự tin cậy của quần chúng về vai trò lãnh đạo chính trị trở nên tối quan trọng; cách thức mà những người công nhân liên hệ với chính phủ đóng vai trò then chốt cho sự thành công của quá trình cải tổ kinh tế. Tại Mỹ Latin, các cuộc cải tổ kinh tế theo hướng tự do hóa có hiệu quả và ít gây đổ vỡ xã hội nhất được tiến hành bởi các chính phủ đứng đầu là các tổng thống hoặc các đảng (hay liên minh các đảng) có nền tảng hoặc quá khứ theo đường hướng trung tả. Sự thành công của những nỗ lực này liên quan mật thiết đến lòng tin, đến sự tin tưởng giữa những người bị lép vế mà chính phủ trong các trường hợp này đã quan tâm sâu sắc đến quyền lợi dài hạn của họ. Menem, Fujimori, Carlos Andrés Pérez và chính quyền Aylwin tại Chile là ví dụ điển hình cho khẳng định này. Chính quyền của Nelson Mandela tại Nam Phi cũng đang đi theo đường hướng này. Cũng nên lưu ý rằng, các lực lượng dân chủ xã hội mà tiền thân là cộng sản tại Đông Âu đã giành được nhiều thắng lợi bầu cử lớn. Sự tin cậy của người dân vào Đảng Công nhân Xã hội chủ nghĩa Tây Ban Nha (PSOE) thường xuyên được nêu trên sách báo. Nhận định này không nhằm đưa ra căn cứ cho những dự đoán về tương lai, mà thay vào đó, tôi muốn nhấn mạnh về sự phức tạp trong việc cùng lúc phải duy trì tăng trưởng kinh tế bền vững và an bình xã hội trong khuôn khổ dân chủ.

Những thách thức trong tiến trình củng cố dân chủ

Mặc dù những vấn đề về công bằng xã hội tạo nên những thách thức to lớn cho Mỹ Latin, nhưng nhìn chung chúng không gây trở ngại cho nền dân chủ, ít nhất là trong các chế độ có mức độ thể chế hóa cao hơn trong khu vực. Sự đồng thuận về bản thân dân chủ và nền kinh tế thị trường dựa trên nền tảng tư hữu dần đủ lớn để vượt qua những bất ổn xã hội có thể dự đoán được. Tuy nhiên, điều này lại không đúng đối với tăng trưởng kinh tế. Những bất ổn, đổ vỡ, và sự trượt dần về chủ nghĩa dân túy và tình trạng lạm phát cao là những nguy cơ thật sự không loại trừ bất kỳ quốc gia nào trong khu vực Mỹ Latin. Sự thất bại của các nền dân chủ kém ổn định trong việc xây dựng các định chế vốn đặc trưng trong các xã hội dân chủ hoàn thiện đã khiến những nền dân chủ kém ổn định này không có được những công cụ hiệu quả khi phải đối mặt với xung đột chính trị và bất ổn xã hội.

Tôi đưa ra dự đoán này dựa trên nhận định rằng các qui trình dân chủ hiện có được sự tôn trọng rộng rãi trong khu vực. Tại những nước có truyền thống dân chủ (Chile, Uruguay, Costa Rica), sự hội tụ ý thức hệ là cội nguồn của những sức mạnh vừa mới được tìm thấy trong dân chủ.  Bên thua cuộc trong các cuộc bầu cử không còn phải lo ngại những giá trị cơ bản và lợi ích của họ bị đe dọa bởi những chính sách của bên thắng cuộc.

Những quốc gia không có truyền thống dân chủ cần phải thận trọng. Tôi xem chúng là những chế độ chưa được củng cố – các nền dân chủ ủy nhiệm hay dân chủ bầu cử trên lý thuyết (delegative or elective democracies) – đang trong giai đoạn chuyển đổi về chính trị. Sự yếu ớt của chế độ độc tài tại Mexico, cùng với sự khủng hoảng kinh tế và các cuộc nổi loạn sắc tộc gần đây tại Chiapas, có thể dẫn đến một kết quả dân chủ. Để làm được như thế, những định chế dân chủ thiết yếu cần phải được xây dựng đúng lúc và không phát sinh những rắc rối chưa lường trước được từ sự phức tạp của các cuộc khủng hoảng.

Năm 1990 là một bước ngoặt trong tiến trình dân chủ tại Nicaragua. Lần đầu tiên trong lịch sử, quá trình chuyển giao quyền lực đã diễn ra trong hòa bình sau một cuộc bầu cử. Các nhóm phiến quân du kích trước đó đã được kết hợp vào lực lượng quân đội quốc gia một cách thành công; sau đó, một chỉ huy trưởng của lực lượng phong trào Sandinista đã giải trừ quân lực xuống còn một phần ba mức ban đầu. Một bộ phận đáng kể trong Mặt trận giải phóng quốc gia Sandinist dần chuyển sang chiều hướng ôn hòa, cũng như những nhóm cực hữu trước đó. Công cuộc xây dựng nền dân chủ tại Nicaragua dù vẫn còn phải đối diện với nhiều thách thức, nhưng tiến trình dân chủ đã đi đúng hướng.

Cuộc nội chiến tại El Salvador cuối cùng cũng chấm dứt, và lực lượng thuộc phong trào du kích cũng được hòa nhập lại vào hệ thống chính trị. Cùng lúc đó, El Salvador đã kích hoạt một chương trình cởi trói kinh tế đầy tham vọng với nền tảng của một nền kinh tế tương đối lành mạnh. Các trường hợp của Guatemala, Paraguay, và Haiti vẫn còn rất mơ hồ trong khu vực.

Cần lưu ý rằng tại các nước đã đề cập ở trên, nghi ngờ gian lận phiếu và nỗi lo sợ của bên thua cuộc về việc bị trừ khử hoặc trả thù (nhiều nhân vật nòng cốt trong PRI vẫn dứt khoát không tỏ ra hợp tác quá trình chuyển giao quyền lực tại Mexico) đang hủy hoại các cuộc bầu cử. Tuy nhiên, nhiều cuộc bầu cử công bình chấp nhận được vẫn diễn ra, và yêu cầu của quần chúng về những cải cách theo chiều hướng dân chủ hiện đang dâng cao tại hầu hết các quốc gia này.

Khi dân chủ được củng cố, vai trò chủ động trong chính trị của lực lượng quân đội cũng chấm dứt. Quả thực, quá trình này hiện đang diễn ra trong các nước xem bầu cử là cơ chế hợp pháp duy nhất để chuyển giao quyền lực. Tại các quốc gia này, quá trình xóa bỏ phân hóa chính trị đã giúp giảm thiểu những nguy cơ cho cả bên thắng lẫn bên thua. Những nỗ lực thể chế hóa khi diễn ra các cuộc đảo chính (trái với chủ nghĩa phiêu lưu của một số cá nhân sĩ quan) chỉ có hiệu quả khi một lượng đáng kể các nhóm dân sự đứng lên phản đối lực lượng quân sự. Trong một số trường hợp, ví dụ như Chile, các lực lượng vũ trang vẫn được hưởng mức độ đáng kể của một cơ quan tự quyết trong một khoản thời gian, mặc dù giảm trừ quyền lực vẫn là xu hướng hiện hành tại đây.

Một lần nữa, các quốc gia mới bắt đầu tiến trình thể chế hóa dân chủ cần phải thận trọng. Tại Trung Mỹ (trừ Costa Rica), Ecuador, Peru và Paraguay, việc quân đội tiếm quyền ít có khả năng xảy ra hơn so với một thập kỉ trước, nhưng cũng không hoàn toàn loại bỏ được. Chúng ta có thể hy vọng rằng lực lượng quân đội tại các quốc gia này sẽ đóng vai trò chính trị đáng kể phía sau hậu trường, vận dụng cẩn trọng quyền phủ quyết và có lẽ trở thành trọng tài phân xử cho các xung đột chính trị. Cách duy nhất có thể ngăn ngừa hiệu quả việc giới quân sự can thiệp vào chính trị là xây dựng một nền dân chủ hữu hiệu.

Khi sự ủng hộ cho dân chủ và kinh tế thị thường tại Mỹ Latin có được một đồng thuận cơ bản, thì thách thức trong việc cùng lúc duy trì ổn định chính trị, tăng trưởng kinh tế bền vững, và xây dựng an bình xã hội thuộc về năng lực quản lý cơ bản. Năng lực quản lý phải đáp ứng việc củng cố tự do, đảm bảo ổn định, gầy dựng sự thịnh vượng, và giải quyết các vấn đề xã hội.

Các định chế dân chủ và vai trò lãnh đạo

Tại Mỹ Latin, năng lực lãnh đạo tương lai sẽ dựa vào sự gia tăng hiệu quả trong việc hoạch định và đạt được mục tiêu quốc gia, một làn sóng sáng tạo và tinh thần đổi mới, sử dụng hiệu quả hơn các nguồn lực khan hiếm, và khả năng đáp ứng tốt hơn về nhu cầu và yêu cầu xã hội. Để đồng thời đạt được tiến bộ trên tất cả các mặt đó, cần củng cố mối liên hệ cộng sinh giữa các tiến trình chính trị, kinh tế, và xã hội, cùng với một khả năng lãnh đạo có viễn kiến có thể tiên liệu những mâu thuẫn và những sự bất tương thích không thể tránh khỏi giữa ba yếu tố trên.

Những điều kiện dân chủ tiên quyết này có liên quan đến quá trình xây dựng định chế, hiện đại hóa bộ máy nhà nước, hoặc cả hai. Trước mắt Mỹ Latin vẫn còn một chặn đường dài để có thể đạt được những chuẩn mực thỏa đáng trong hầu hết các phương diện trên.

Trước khi chuyển sang vấn đề về các định chế, tôi sẽ bàn luận đến hai mô hình dân chủ được ưa chuộng áp dụng cho khu vực: dân chủ đa số và dân chủ kết hợp tản quyền (majoritarian vs consociational democracy). Đến thời điểm này, tôi đã chỉ ra rằng, sự xuất hiện những đồng thuận trên các nguyên tắc cơ sở là thay đổi thiết yếu tại Mỹ Latin. Tôi cũng nhấn mạnh đến sự cần thiết việc đẩy mạnh xây dựng đồng thuận. Những nhận định này ngầm ủng hộ mô hình dân chủ kết hợp tản quyền của Arend Lijphart. Mặt khác, những vấn đề về bình đẳng xã hội – và ngay cả chính lịch sử Mỹ Latin – nhắc nhở cho chúng ta về một xã hội Mỹ Latin vẫn còn tồn tại những chia rẽ sâu sắc. Cùng lúc đó, tập quán tư tưởng vẫn cho rằng hiệu quả của việc ra chính sách phụ thuộc vào những quyết định hiệu quả, một điều chỉ có thể có được từ đa số chính trị. Hầu hết các nhà lãnh đạo tại Mỹ Latin đều tin rằng chỉ có dân chủ đa số (theo thuật ngữ cũa Lijphart) mới có thể áp chế được các lợi ích cố hữu từ các nhóm đặc quyền, tránh được bế tắc, và đơn giản là có thể khiến mọi việc hoạt động trơn tru.

Tuy nhiên, Lijphart không đồng tình với tập quán tư tưởng trên trong luận điểm cuối. Với trường hợp của Nam Phi, ông tuyên bố rằng hệ thống kết hợp tản quyền hoặc chia sẻ quyền lực là một giải pháp dân chủ cực kỳ hữu hiệu cho những xã hội bị phân hóa. Ông cũng nói thêm rằng, dân chủ kết hợp tản quyền phù hợp với một xã hội bị phân hóa hơn là nguyên tắc đa số – và thực thế, đó là kiểu dân chủ duy nhất có tính khả thi trong những quốc gia bị phân hóa sâu. Trên khía cạnh đưa ra quyết định, mô hình kết hợp tản quyền nhận thấy rằng hầu như chỉ có mô hình dân chủ đa số mới có thể đưa ra được những quyết định nhanh chóng và quyết đoán; tuy nhiên, cho phép đưa ra quyết định nhanh chóng không nhất thiết là một quy trình khôn ngoan. Có lẽ luận điểm cuối cùng này nhằm ám chỉ rằng quyết định bởi một đa số nhỏ chống lại ý muốn của một số lượng đáng kể các thành phần khác trong xã hội không những dẫn đến xung đột chính trị mà còn tạo ra những bất ổn về lâu dài.

Trong những xã hội phân hóa như tại Mỹ Latin, để có thể đồng thời củng cố cải tổ kinh tế và thúc đẩy bình đẳng xã hội, thì những quyết định và chính sách có tính cơ sở phải được thực thi lâu dài. Tôi tin rằng Mỹ Latin không phù hợp với mô hình nào của Lijphart. Mức độ đồng thuận đạt được cho đến giờ vẫn còn rất nhiều thiếu sót và thiếu ổn định; hầu như vẫn chưa có được đột phá nào ra khỏi tình thế lưỡng nan giữa “tăng trưởng và bình đẳng”. Đồng thuận về kinh tế xã hội vẫn chưa được tăng cường, và cần phải được tăng cường và đào sâu hơn.

Tuy nhiên, sự đồng thuận có khuynh hướng ủng hộ tình trạng hiện tại. Các lực lượng bảo thủ được dự đoán sẽ bảo vệ đặc quyền và các lợi ích cố hữu khác. Điều này đúng với giới thượng lưu, nhưng cũng đúng với các thành viên thuộc các công đoàn, nhân viên thuộc các doanh nghiệp nhà nước, các chính trị gia được bổ nhiệm, và những công ty được hưởng lợi từ các chính sách có tính bảo hộ và dân tộc chủ nghĩa trong mô hình công nghiệp hóa thay thế hàng nhập cảng (ISI). Dân chủ kết hợp tản quyền thường có định kiến với sự thay đổi, và do đó khó có thể phổ biến tại Mỹ Latin.

Một đặc tính cố hữu của hệ thống dân chủ kết hợp tản quyền là hệ thống kiểm soát và cân bằng phức tạp, phức tạp hơn hẳn hệ thống cần thiết cho cơ chế giải trình trách nhiệm của giới cầm quyền. Tại một số thời điểm, những đặc tính trở ngại này có thể sẽ không nhận được sự đồng tình của đa số chính trị; do đó, hệ thống kết hợp tản quyền trên thực tế sẽ làm gia tăng sự phân hóa. Cuối cùng, việc ra chính sách dựa trên đồng thuận sẽ không tránh khỏi khả năng làm suy giảm tính nhất quán của các chính sách; nhiều thỏa thuận khác nhau mang trong nó những lợi ích đa dạng và đôi khi đối đầu nhau sẽ dẫn đến bế tắc. Điều này đặc biệt đúng trong những chính thể bị phân mảnh, khi mà hệ thống chính trị đơn thuần không thể đạt được một đồng thuận nào.

Vậy chúng ta có thể mọng đợi hay đề xuất những gì? Tôi xin mạn phép nói rằng đồng thuận cần được mở rộng để bao quát những định chế cơ bản về chính trị và kinh tế, những quy luật của cuộc chơi, và những chính sách cần thiết để duy trì sự năng động của các quá trình tiết kiệm nội địa, đầu tư khu vực tư nhân, và phát huy sáng kiến. Tuy nhiên, tôi tin rằng, ngoài những giới hạn về đồng thuận trên, tính hợp pháp của nền dân chủ chỉ có thể được duy trì nhờ vào sự quyết đoán và năng lực thực thi mà chỉ có một lực lượng đa số chính trị mạnh mới có khả năng đảm bảo.

Việc bảo vệ quyền lợi thiểu số thông qua điều khoản hiến định là một phương thức thay thế cho tư tưởng kết hợp tản quyền, giúp xóa bỏ lo ngại về những thay đổi đột ngột và triệt để luật chơi. Có thể gọi đó là tư tưởng kết hợp tản quyền hình thức. Chile là một trường hợp như thế, quốc hội cần phải có được hai phần ba đồng thuận để có thể thông qua những tu chính thuộc các vấn đề nhạy cảm như quyền tự do công dân, quyền tư hữu, và các quy trình tự cải tổ hiến pháp.

Vai trò lãnh đạo là một yếu tố quyết định cho những tiến bộ gần đây tại Mỹ Latin. Khả năng giữ vững tư chất đạo đức cao của tổng thống Aylwin có vai trò thiết yếu đối với chính phủ dân chủ đầu tiên tại Chile sau 17 năm gián đoạn. Tổng thống Cardoso có được sự tín nhiệm cao trên mọi phương diện. Tổng thống Argentina Menem là một người mạnh bạo trong các vấn đề chính trị và có một tinh thần mạo hiểm khá đặc sắc; cũng như tổng thống Peru Fujimori. Tuy nhiên, để có thể nhận được sự ủng hộ chính trị về lâu dài, cần có một nền tảng bền vững hơn mà chỉ có các đảng chính trị mới có khả năng cung cấp. Truyền thống về thể chế tổng thống và quyền hành của nhánh hành pháp đơn thuần không cung cấp được những hỗ trợ chính trị cần thiết cho một số chính sách cụ thể. Và cá nhân một lãnh đạo cũng không được trông đợi có thể đối mặt hiệu quả những phức tạp trong việc quản lý quốc gia dưới thể chế dân chủ.

Chỉ những đảng chính trị được xây dựng tốt mới có khả năng đảm bảo sự ủng hộ và chấp thuận từ xã hội đối với các chính sách trong thời gian dài; sự chấp thuận này sẽ tạo thuận lợi cho các chính đảng trong việc tạo ra một đa số nhất quán cần thiết cho chính quyền đương nhiệm có thể quản lý đất nước hiệu quả.

 

Các đảng phái chính trị và hệ thống bầu cử

Một hệ thống đảng phái được thể chế hóa gồm những đặc điểm sau: tính liên tục (tính theo thập kỉ) trong hệ thống chính đảng, có gốc rễ vững chắc trong xã hội, có tính phổ biến trên toàn quốc gia, có sự nhất quán hợp lý về ý thức hệ, có một tổ chức đảng không lệ thuộc vào một nhân vật bảo trợ hay một lãnh đạo, và có một hệ thống kỷ luật đảng nhằm đảm bảo có được đường lối rõ ràng và nhận được sự ủng hộ của các đảng viên trên các vấn đề liên quan, đặc biệt là những đảng viên đang nắm ghế trong quốc hội. Các nước Mỹ Latin có nền chính trị ổn vững và phát triển nhất – như Chile, Uruguay, Costa Rica, Argentina và Colombia – đều có được những tiêu chuẩn trên và sở hữu một hệ thống đảng phái được thể chế hóa tốt, trái với các hệ thống đảng phái hỗn loạn.

Cho đến nay, sự bất ổn chính trị tại các nước như Brazil, Peru, Ecuador, và Trung Mỹ (trừ Costa Rica) vẫn do sự thất bại trong việc thể chế hóa hệ thống đảng phái. Paraguay và Mexica phải đối diện với những thách thức từ việc chuyển đổi từ cơ chế độc tài đảng trị sang một hệ thống bầu cử tự do và cạnh tranh công bằng.

Làm cách nào để xây dựng một hệ thống đảng phái được thể chế hóa tốt trong các quốc gia có nền chính trị kém phát triển nhất trong khu vực? Một yếu tố quan trọng nhằm đảm bảo cho nỗ lực này là phải tạo được sự thu hút đối với bầu cử trong giới chính trị gia cũng như đối với công dân. Một điểm thiết yếu nữa là phải công bằng hóa cuộc chơi tranh cử và tạo dựng được sự mong đợi có được những cuộc bầu cử tự do và công bằng, tôn trọng kết quả, và chuyển giao quyền lực trong ôn hòa. Hợp pháp hóa bầu cử – tức khiến người dân chấp thuận rằng bầu cử là cơ chế duy nhất để lựa chọn lãnh đạo và chuyển giao quyền lực chính quyền – là nền tảng cho mọi định chế trong nước khác.

Một yếu tố khác góp phần đáng kể trong việc phát triển đảng phái là tạo ra cơ hội chia sẻ quyền lực trong chính quyền vùng và địa phương. Và cuối cùng, cần có một sự công nhận hiến định, một khuôn khổ pháp lý nhằm kiểm soát việc tổ chức đảng phái, và những quy trình đảm bảo trách nhiệm giải trình và minh bạch hóa việc quản lý hoạt động của các chính đảng cho quá trình thể chế hóa hệ thống chính đảng. Cũng nên tính đến một hệ thống hỗ trợ tài chính công cho các chiến dịch vận động tranh cử nhằm giảm thiểu các hành vi tham nhũng và tránh cho các đảng bị lệ thuộc vào các nhà tài phiệt lớn mạnh.

Sau bước đầu về việc xây dựng chính đảng, các tài liệu sau đó hướng vào việc giảm thiểu tình trạng phân hóa và manh múng trong hệ thống đảng phái, một điều dễ nhận thấy trong các hệ thống chính đảng còn hỗn loạn tại Brazil, Peru và Ecuador. Tại các quốc gia này, sự phân hóa vẫn còn rất nặng. Hệ thống lưỡng đảng (nay là tam đảng) đã được thể chế hóa từ lâu của Uruguay vẫn còn bị phân hóa cao trong thực tế. Số lượng bè phái trong đảng rất lớn, thường độc lập với quyền quản lí của trung ương, và chúng cũng có những hành vi chính trị rất khó đoán. Sự phân hóa này phần lớn là do hệ thống bầu cử bất bình thường tại Uruguay, làm cản trở năng lực điều hành đất nước. Chính vì thế, không hề khó đoán khi đề xuất lập pháp nhằm tư nhân hóa các tập đoàn nhà nước của cựu tổng thống Luis Lacalle đã gặp phải bế tắc trước quốc hội và phải chịu thất bại sau một cuộc trưng cầu dân ý.

Năng lực điều hành kém của chính phủ cộng với sự yếu kém của đảng phái chính trị tại Peru đã làm triệt tiêu các chính đảng lớn. Đảng Nhân dân hành động (Acción Popular, AP) và Đảng Đồng minh cách mạng quần chúng Châu Mỹ (American Popular Revolutionary Alliance, APRA) đã trở thành nạn nhân từ sự yếu kém của Fernando Belaúnde (AP) và Alan García (APRA). Sau đó đến lượt Đảng Liên hiệp cánh tả (United Left). Mặc dù luôn chứng minh được sức mạnh của mình trước các cuộc bầu cử, nhưng Đảng Liên hiệp cánh tả đã không thể cắt đứt liên hệ với các phong trào cực đoan, và sau đó đã bị đánh bật khi cử tri quay lưng lại với lượng lượng du kích Con đường tươi sáng (Shining Path). Fujimori, bằng phong cách cá nhân và tiếng tăm lẫy lừng của mình, đã lên nắm quyền khi ông thực hiện các biện pháp ổn định kinh tế và đánh bại các lực lượng khủng bố Con đường tươi sáng và Phong trào cách mạng Tupac Amaru (Revolutionary Tupac Amaru Movement). Câu hỏi đặt ra là liệu Furimoji và giới tinh hoa chính trị Peru có ý muốn và tầm nhìn thông suốt để có thể tiến hành nghiêm túc việc định chế hóa hệ thống chính đảng, vai trò của quốc hội, xây dựng hệ thống tư pháp độc lập, nền pháp quyền, và tôn trọng nhân quyền. Có thể thấy, những tiến trình trên hầu như không có gì biến chuyển dưới sự lãnh đạo của Furimoji.

Tại Brazil, đến năm 1990, sự phá sản của Kế hoạch Cruzado (Cruzado Plan) và tỉ lệ lạm phát phi mã đến mức 1500% đã giáng một đòn chí tử vào Đảng Phong trào dân chủ Brazil (Brazilian Democratic Movement, PMDB), một đảng đã từng được nhiều người trông đợi sẽ trở thành một chính đảng lớn và hiện đại. Tuy nhiên, viễn cảnh về việc phát triển một hệ thống chính đảng đang trở nên rất sáng sủa. Thứ nhất, tổng thống Cardoso – khác với những người tiền nhiệm của ông – là một người ủng hộ mạnh mẽ các định chế chính trị. Ông được trông đợi có thể dùng quyền lực và uy tín của mình để hỗ trợ một quá trình xây dựng chính đảng mới. Thứ hai, Đảng Công nhân (Worker’s Party) và Đảng dân chủ xã hội Brazil của Cardoso hiện là những đảng được cơ cấu khá tốt, có xu hướng trung lập và tả khuynh trong hệ thống chính trị. Những chính đảng này nên thúc đầy những người khác tổ chức các đảng đối lập. Tuy nhiên, những nhân vật đầu sỏ tại các vùng địa phương vẫn nắm được quyền lực to lớn nhờ vào hệ thống chính trị phong kiến tại Brazil, mặc dù hiện hệ thống này hiện ­­­­đang dần bị mất uy tín. Vào lúc này, vẫn chưa thể kết luận được rằng những bước đột phá về chính trị có thể được duy trì được hay không.

Các cuộc cạnh tranh chính trị và các cuộc bầu cử hấp dẫn đã trở nên có ý nghĩa đối với Mỹ Latin. Các chiến dịch vận động tranh cử cần được tổ chức tốt, có được nguồn tài lực mạnh, có nền tảng chính trị vững chắc, và có những hoạt động mang tính tập thể cao nhằm thuyết phục được cử tri và sự tin tưởng của công dân. Những yếu tố này chỉ có thể được đáp ứng bởi các chính đảng. Do đó, mặc dù gặp phải sự nghi ngại và thành kiến của đa số người dân về đảng phái và giới chính trị gia, cơ hội cải tổ chính trị vẫn còn rộng mở tại Mỹ Latin.

Tất cả các quốc gia tại Mỹ Latin cần gấp rút có được những tiến bộ vượt bậc về các khía cạnh như kỉ luật và đoàn kết trong tổ chức chính đảng, tăng cường vai trò của giới chuyên môn kỹ thuật trong các vấn đề chính sách trọng yếu. Những viên chức được bầu lên cũng cần có thái độ bằng lòng thỏa hiệp trong nội bộ, nhờ đó các bè phái trong đảng vẫn có khả năng tồn tại mà không phải ly khai khỏi đảng, một đặc tính cố hữu trong suốt lịch sử Mỹ Latin.

Một số cơ chế mà lãnh đạo các đảng có thể sử dụng để tăng cường tính kỷ luật và trung thành trong hàng ngũ đảng viên như điều hành hiệu quả công việc tài chính cho các chiến dịch tranh cử và công tác tổ chức đảng, tăng cường tiếp cận thông tin đại chúng, đưa ra nhận định đúng lúc về các vấn đề trọng yếu, và qui chế hóa yêu cầu thực hiện cam kết tranh cử của các ứng cử viên vào điều lệ đảng.

Cơ quan lập pháp là định chế cơ bản của nền dân chủ đại diện, ngay cả trong các chế độ tổng thống. Dĩ nhiên, những quy trình lập pháp có vai trò thiết yếu đối các chính sách. Hơn thế nữa, cơ quan lập pháp là nơi diễn ra các hoạt động chính đảng và các cuộc tranh luận chính trị, bởi mỗi thành viên – cũng như là tổng thống – có được tính hợp pháp từ phiếu bầu của người dân. Các cơ quan lập pháp tại Mỹ Latin từ trước đến nay thường rất yếu, và còn thường bị làm suy yếu bởi các vị tổng thống bằng các hành động giấu giếm thông tin quan trọng, bắt ép thông qua các dự thảo luật, và tìm cách qua mặt cơ quan lập pháp.

Tuy nhiên, tình hình này hiện đang có sự thay đổi. Mối quan tâm về việc tăng cường quyền lực cho cơ quan lập pháp so với nhánh hành pháp, cũng như nhận thức về vai trò thiết yếu của việc có được đa số chính trị trong cơ quan lập pháp đối với việc làm chính sách, đang ngày càng phổ biến trong khu vực. Nhằm thúc đẩy việc tạo dựng đồng thuận và sự liên kết, cũng như tránh việc các nhà lập pháp thuộc các đảng bên thứ ba sử dụng quyền phủ quyết, cần định chế hóa những cơ chế vào trong hệ thống bầu cử nhằm ngăn ngừa sự manh múng đảng phái trong cơ quan lập pháp. Để thực hiện được mục tiêu này cần có các kỹ thuật gia về định chế hóa.

Nếu nền tảng về sự hợp pháp được ưu tiên hàng đầu, thì đại diện theo tỉ lệ được xem là lựa chọn tốt nhất. Mặt khác, nếu cần tạo điều kiện cho sự hình thành đa số chính trị trong nghị viện, thì hệ thồng đầu phiếu đa số người-về-trước-thắng (first-pass-the-post) là lựa chọn phù hợp hơn. Tổ chức bầu cử tổng thống và nghị viện cùng lúc sẽ làm giảm sự chia rẽ trong chính phủ; và ngược lại nếu tách biệt hai cuộc bầu cử này với nhau sẽ tạo ra một chính phủ chia rẽ.

Sự phân mảnh sẽ được giảm bớt bằng cách yêu cầu các ứng cử viên phải có tối thiểu từ năm đến mười phần trăm số phiếu để có được ghế trong cơ quan lập pháp. Trong hệ thống đa đảng, một mức độ tỉ lệ vừa phải – từ ba đến năm ghế cho mỗi vùng – sẽ giúp cho các đảng được sự tín nhiệm của đa số dân chúng có được số lượng đại diện công bằng trong nghị viện, cũng như hạn chế sự phân mảnh trong cơ quan lập pháp và việc sử dụng quyền phủ quyết của các đảng thuộc bên thứ ba. Cách đầu phiếu đa số người-về-trước-thắng là một lựa chọn khác. Tuy nhiên cách thức này sẽ khiến thiểu số phải lệ thuộc vào sự khoan dung của đa số – một điều không thích hợp đối với những nền dân chủ còn yếu kém.

Cuối cùng, hệ thống bầu cử có thể được vận dụng nhằm tăng cường tính đại diện cho thiểu số, nhờ đó bắt buộc đa số phải thương lượng và tìm sự thỏa hiệp. Hệ thống hai thành viên mỗi khu vực hiện tại tại Chile được thiết kế nhằm đáp ứng mục đích trên, đồng thời đẩy các chính đảng vào hai khối khác nhau (lưỡng hóa bằng liên minh miễn cưỡng).

Đáng tiếc rằng, cách thức đại diện theo tỉ lệ dựa trên nguyên tắc dân chủ về đại diện công bằng đã chiếm ưu thế tại hầu hết các nước tại Mỹ Latin. Đây là những trường hợp tại các quốc gia có hệ thống đảng phái yếu và phân mảnh, như Brazil, Peru và Ecuador. Tại bang São Paulo của Brazil, một đại biểu trong Quốc hội có thể được bầu chỉ với 1.7% số phiếu trong vùng bởi đây là một vùng lớn và không có ngưỡng dưới hạn cho toàn quốc.

Cải cách bầu cử là cần thiết, tuy nhiên dựa trên những gì đã xảy ra thì đây là một việc cực kì khó khăn. Cho dù hệ thống hiện hành có khuyết điểm thế nào đi chăng nữa, thì đa số những người còn đương nhiệm sẽ cảm thấy vị thế của họ bị đe dọa bởi những cải tổ, và hiển nhiên sẽ chống lại bất kì thay đổi nào, và có thể tạo nên một liên minh gồm các phe cánh đối lập nếu cảm thấy cần thiết. Tôi tin rằng, kết hợp giữa một hệ thống tạo được đa số và sự bảo vệ hiến định cho các quyền lợi của các nhóm thiểu số là cách thức phù hợp cho tình trạng tại Mỹ Latin.

Trên mức độ xúc tiến, nhiều chương trình được tài trợ bởi Ngân hàng Thế giới (World Bank), Ngân hàng Phát triển liên Châu Mỹ (Inter-America Development Bank – IDB) và Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (U.S Agency for International Development) đã được tiến hành nhằm củng cố hệ thống lập pháp trên khắp khu vực. Những chương trình này bao gồm việc thúc đẩy dòng thông tin; đánh giá chất lượng các dự luật bởi các nhà cố vấn có năng lực chuyên môn và đáng tin cậy về chính trị; tham khảo các chuyên gia và các nhóm lợi ích; và tạo lập tốt các thông lệ, nguyên tắc, và quy trình nhằm vận hành các ủy ban nghị viện, các phiên họp toàn thể, việc thông qua các dự luật và dàn xếp các tranh cãi.

Tranh luận về chế độ

Một cuộc tranh luận có liên quan đến những vấn đề vừa được đề cập ở trên là việc chủ trương tán thành chế độ tổng thống hay chế độ nghị viện. Các nước Mỹ Latin luôn theo chế độ tổng thống, ngoại trừ một số ít ngoại lệ. Gần đây, chế độ nghị viện được công khai đưa lên bàn nghị sự tại một số nước trong khu vực. Nhiều biện thuyết cho hệ thống nghị viện có tính thuyết phục cao; đặc điểm thu hút nhất của kiểu hệ thống này khả năng giải quyết khủng hoảng bằng cách giải tán nghị viện và kêu gọi một cuộc bầu cử mới, cũng như khả năng tạo thuận lợi cho việc hình thành các liên minh. Với truyền thống tổng thống trong khu vực, sự yếu kém từ trước đến nay của các chính đảng và các cơ quan lập pháp, cùng với các yếu tố quân sự, việc chuyển đổi sang các hệ thống nghị viện là một điều tất yếu.

Tuy nhiên, việc chuyển đổi sang hệ thống nghị viện tại Mỹ Latin sẽ gặp phải nhiều tranh cãi bởi một lẽ thực tế rằng công chúng luôn xem tổng thống như một vị nguyên thủ quốc gia luôn tận tâm vì lợi ích của đất nước và thường khá xem thường các nghị viện (mặc dù cách nhìn nhận này thường không công bằng). Chỉ có các chính đảng tại Costa Rica và Chile là gần đạt được các chuẩn mực cần thiết cho một chế độ nghị viện. Luận điểm phản bác chế độ nghị viện là mặc dù thực chất khuôn khổ nghị viện sẽ tạo áp lực khiến các chính đảng phải nhanh chóng hiện đại hóa bản thân, nhưng tinh thần kỷ luật và sự trung thành trong các đảng không thể xây dựng được trong một sớm một chiều được.

Công bằng mà nói rằng, việc triệt tiêu sự phân hóa chính trị và ý thức hệ có vai trò thiết yếu trong việc tạo nên cơ hội xây dựng một chính phủ dân chủ ổn định trong khuôn khổ cơ chế tổng thống, như có thế thấy ở Liên minh các Đảng vì Dân Chủ Chile (La Concertación), chính quyền Menem tại Argentina, cũng như chính quyền Costa Rica và Colombia. Tuy nhiên, tôi tin rằng, vấn đề lực chọn thể chế rốt cuộc vẫn sẽ nổi lên trên các bàn nghị sự, ít nhất tại các nước có nền chính trị phức tạp trong khu vực. Các chế độ tổng thống luôn tồn tại những căng thẳng cố hữu giữa cơ quan hành pháp, các chính đảng, và cơ quan lập pháp mà hậu quả là sự bế tắc và xung đột chính trị. Một chế độ nghị viện có thể tự động giải quyết các vấn đề này: nghị viện là nơi tập hợp quyền hành chính trị, một số lượng nhất định các nhà lập pháp trở thành thành viên trong cơ quan hành pháp, và vai trò lãnh đạo của các chính đảng sẽ được chuyển nhượng sang cơ quan lập pháp. Hơn thế nữa, các nhà lập pháp cấp bậc thấp có thể nâng tầm triển vọng về sự nghiệp của mình khi họ có thể trông đợi vào sự thăng cấp để được trở thành những thành viên cao cấp trong nội các.

Một trào lưu gần đây trong số các nhà kinh tế tân tự do, các lãnh đạo doanh nghiệp, và các ứng viên độc lập vào các cơ quan nhà nước (thường dựa trên cơ sở chống chính trị và chống đảng phái) tại Mỹ Latin là đổ lỗi những chính sách thất bại và thâm hụt ngân sách là do các hành vi tư lợi và thiếu viễn kiến của các chính trị gia. Một đề xuất gần đây về việc cần trao quyền chính trị cho khối kỹ trị xuất phát từ nhận định cho rằng cải tổ kinh tế và ra chính sách hợp lý đơn thuần là trao quyền tự quyết “các việc cần làm” cho các nhà kỹ trị có năng lực. Khái niệm về khối kỹ trị là tìm cách biệt lập những người ra quyết định khỏi áp lực từ đòi hòi xã hội và các nhóm lợi ích không tương thích với nguồn lực hiện có và làm giảm khả năng đánh giá hợp lý các chính sách. Tuy nhiên, việc chỉ định khối kỹ trị đơn thuần không phù hợp với những quy trình chính trị dân chủ.

Một cách thức khác thực tế và khả thi về mặt chính trị hơn mà tôi gọi là các “định chế được bảo hộ” (protective institution). Ví dụ, các nước tại Mỹ Latin ngày càng tăng quyền tự quyết cho các ngân hàng trung ương, thông qua hoặc bởi hiến pháp hoặc bởi luật định. Tại Chile, hiến pháp quy định chỉ có tổng thống mới được đề xuất các dự luật liên quan đến cải tổ thuế, tăng mức lương khu vực công và trợ cấp lương hưu, hoặc tạo công việc mới trong chính phủ. Cơ quan lập pháp có quyền giảm chi tiêu hoặc xóa bỏ một số điều khoản trong ngân sách hằng năm, nhưng không có quyền tăng mức chi tiêu ngân sách. Tôi xin đề xuất một phương pháp tạo lập đồng thuận khác nhằm làm dịu bớt các yêu cầu từ xã hội và áp lực dân túy: tạo lập một diễn đàn ba bên gồn các hiệp hội doanh nghiệp, các nghiệp đoàn, và các viên chức chính phủ nhằm giúp đại diện các bên có thể thảo luận về các vấn đề quan tâm chung như lương tối thiểu, điều chỉnh lương theo lạm phát, trợ cấp hưu trí, và các pháp chế về lao động.

Cơ quan tư pháp  

Một cơ quan tư pháp độc lập và pháp quyền, hiệu quả và trung thực là yếu tố thiết yếu được công nhận phổ quát nhằm cho sự ổn định chính trị, phát triển kinh tế và công bằng xã hội. Những thiếu sót về lĩnh vực tư pháp tại Mỹ Latin đã trở nên phổ biến và thường rất nghiêm trọng. Người dân có cảm nhận rất lớn rằng luật pháp không được áp dụng công bằng cho tất cả mọi người; một số người có thể đứng trên luật pháp.

Thứ nhất, một vấn đề phổ biến trong nhiều chế độ bất ổn tại khu vực Mỹ Latin là sự mâu thuẫn thường thấy giữa quá trình củng cố dân chủ và mức độ vi phạm nhân quyền. Một cơ quan tư pháp độc lập hiệu quả là yêu cầu cơ bản để bảo vệ nhân quyền. Áp lực quốc tế và sự can thiệp từ bên ngoài vào công việc nội bộ, mà hiện đang dần có được tính hợp pháp khi vấn đề nhân quyền trở thành mối quan tâm lớn, thúc đẩy nhanh chóng những tiến bộ trong lĩnh vực này. Tuy nhiên những kinh nghiệm trên thế giới cho thấy các chế độ độc tài thường thường hiếm khi chịu trách nhiệm cho những vi phạm của chúng trong quá khứ, ngay cả sau khi chế độ đó đã chuyển giao quyền lực. Tôi tin rằng tăng cường tối đa nỗ lực trừng phạt là điều không nên; các vết thương của quá khứ cần được hàn gắn, và các định chế quân sự có thể duy trì một phần quyền lực không chính thức.

Thứ hai, một hệ thống tư pháp độc lập cùng các cơ quan thi hành luật khác có vai trò tối quan trọng trong việc ngăn ngừa và xóa sổ tham nhũng. Một trường hợp đáng chú ý là trường hợp Chile. Chile nổi danh là một quốc gia Mỹ Latin nơi mà nghĩa vụ thuế được thực thi nghiêm túc và có mức tham nhũng trong bộ phận công nhân viên chức khu vực nhà nước, công an, các công việc kinh doanh thấp nhất trong khu vực. Thành tích này phần lớn nhờ có truyền thống tuân thủ pháp luật – một truyền thống thượng tôn pháp luật có từ thế kỷ 19.

Edgardo Buscaglia và Mariá Dakolias từng nói, “có nhiều minh chứng cho thấy những nguyên đơn càng có ít địa vị xã hội thì càng có ít khả năng vận dụng các kênh giải quyết tranh chấp chính quy.” Các khoảng cách về địa lý và văn hóa giữa phần đông dân chúng với các cơ quan luật pháp, tòa án, và thẩm phán là những yếu tố ngăn trở người dân tiếp cận với hệ thống tư pháp. Các rào cản khác bao gồm chi phí kiện tụng, sự trì hoãn và đình đốn công việc do các quy trình lỗi thời, và trong một số trường hợp là những tiêu cực lộ liễu. Cải cách tư pháp cần bao gồm việc xây dựng các phương thức thúc đẩy sự bình đẳng như tổ chức các dịch vụ luật sự biện hộ công, trợ cấp hỗ trợ pháp lý từ nhà nước, thành lập các tòa án địa phương, tòa án dành riêng cho các vấn đề gia đình, và tổ chức các định chế tương tự khác dựa trên nguyên tắc đơn giản hóa và linh hoạt hóa thủ tục.

Nền kinh tế thị trường đang chiếm ưu thế trong khu vực thường được hỗ trợ bởi một nền tảng pháp lý dựa trên quyền tư hữu. Nhưng thị trường sẽ không thể hình thành và phát triển nếu các luật lệ liên quan đến quyền sở hữu và trao đổi tài sản, cả hữu hình lẫn vô hình, không được vạch định rõ ràng và thi hành nghiêm túc cả trên thực tế lẫn thủ tục. Cần có một hệ thống tư pháp phù hợp với nền kinh tế thị trường. Và cũng cần tạo dựng hoặc củng cố cơ hội nghề nghiệp trong ngành tư pháp, tăng mức lương bổng, đặt ra các tiêu chuẩn thăng tiến dựa trên phẩm chất, và quan trọng nhất, xây dựng một quy trình đề cử thẩm phán có khả năng đảm bảo quyền tự quyết để có thể cải cách tư pháp thành công.

Các nước Mỹ Latin hiện đang có được đồng thuận rộng rãi về những vấn đề được nêu ở trên. Các vấn đề được tranh luận gần đây hầu như không gặp phải sự chia rẽ về chính trị. Rào cản lớn nhất hiện nay có lẽ là vấn đề về quyền lợi của những vị thẩm phán tối cao đương nhiệm và những định kiến thủ cựu của họ. Tuy nhiên, tôi tin rằng, sự bất bình của dân chúng về việc gia tăng các mối đe dọa về sự tha hóa của các cơ quan do tham nhũng, làn sóng tội phạm trong các thành phố, và sự gia tăng nạn nghiện hút và buôn bán ma túy sẽ có tác dụng mạnh mẽ lên giới tinh hoa chính trị.

Phân quyền và hiện đại hóa bộ máy nhà nước

Sự phân quyền và tản quyền – sự chuyển giao trách nhiệm, quyền hành và nguồn tài lực từ chính quyền cho khu vực tư nhân, bao gồm cả các tổ chức phi chính phủ, và từ chính quyền quốc gia cho các chính quyền vùng và địa phương – là một phần tất yếu trong việc thúc đẩy sự tham gia chính trị trong một nền dân chủ. Tuy nhiên, nếu thiếu thận trọng sẽ gây ra hậu quả ngược, làm gia tăng sự yếu kém, nạn bảo kê, và tham nhũng. Nhiều nước trong khu vực đã chứng kiến nguy cơ của việc tiến hành phân quyền một cách vội vã: Tại Argentina, việc chính quyền vùng lạm dụng quyền hạn về tài chính đã gây ra những hậu quả nghiêm trọng như thâm hụt ngân sách, thất thoát tài sản trong hoạt động kinh doanh nhà nước, và khiến lạm phát tăng vọt. Tại Brazil, các hệ thống phong kiến địa phương là nguyên nhân chính gây ra tình trạng thâm hụt ngân sách kinh niên.

Các nhà xã hội và các nhà tư tưởng cấp tiến khác, cũng như giới chính trị gia giờ đây có khuynh hướng trao quyền cho xã hội dân sự thay cho việc dựa vào nhà nước như trước đây. Trên thực tế, những người cấp tiến cho rằng việc phân quyền và tăng cường sự tham gia của xã hội giúp tạo được đối trọng quyền lực với các nhóm lợi ích thuộc các doanh nghiệp lớn mà họ không tin tưởng. Do đó, phân quyền đóng một vai trò quan trọng trong việc tạo dựng đồng thuận, bởi nó có thể tìm kiếm được sự ủng hộ từ nhiều nhóm đa dạng vì nhiều lí do khác nhau; nó còn giúp hạ nhiệt những thái độ mâu thuẫn khác trong quan hệ giữa khu vực tư nhân và chính quyền trung ương.

Tư tưởng gần đây cho rằng khu vực Mỹ Latin cần có những nhà nước nhỏ nhưng mạnh hơn có được sự tán đồng mạnh mẽ. Mặc dù các nhà tân tự do cổ võ cho việc xây dựng một nhà nước tối thiểu, các khuynh hướng chính trị chính thống vẫn có chung một cái nhìn cân bằng hơn về vai trò và yêu cầu của nhà nước hiện thời.

Một yếu tố then chốt trong việc tăng cường năng lực khu vực công là khả năng thu hút và giữ chân các nhà chuyên môn trọng yếu, các chuyên gia có năng lực cao nhằm đối phó với những vấn đề trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội và chính trị đang ngày càng trở nên phức tạp. Chưa có quốc gia Mỹ Latin nào có được những giải pháp thiết thực cho vấn đề này. Thứ nhất, việc dân chúng đòi hỏi có một định mức lương bổng cố định cho mọi viên chức nhà nước và những quy định ngặt nghèo về ngân sách khiến việc trả lương cạnh tranh cho lực lượng kỹ trị trở nên rất khó khăn. Thứ hai, các nước Mỹ Latin vẫn chưa xóa bỏ được hệ thống bảo trợ truyền thống mà trong đó, sự thăng tiến được đánh giá dựa trên thâm niên, để thay thế bằng một hệ thống chuyên nghiệp hóa khu vực công mà trong đó, sự thăng tiến được đánh giá dựa trên năng lực. Những nỗ lực hiện đại hóa bộ máy nhà nước sẽ không có được sự tiến bộ chừng nào khu vực công vẫn còn yếu kém. Trong một số trường hợp, vấn đề này thậm chí còn trở nên tồi tệ hơn: khi không thể tránh khỏi việc điều chỉnh ngân sách, nhiều chính phủ đã chọn việc cắt giảm lương bổng thay cho việc đào thải nhân viên.

Một yếu tố chủ chốt trong việc hiện đại hóa bộ máy nhà nước là có được một quy trình ra quyết định mạch lạc và chặt chẽ. Tôi không phải chỉ nói đến vấn đề luồng thông tin và các khía cạnh quản lý, nhưng tôi muốn nhấn mạnh đến tầm quan trọng của một yếu tố thường hay bị bỏ qua trong các tài liệu liên quan: những mối quan hệ tương quan và liên kết giữa các yếu tố chính trị và kinh tế – kỹ thuật trong việc làm chính sách.  Chile là một trường hợp cụ thể về việc có được những nỗ lực đầy cân nhắc trong việc định chế hóa các cơ chế tham vấn giữa các công chức chính phủ trong các vấn đề quan trọng – bao gồm những người được bổ nhiệm, các chuyên gia kỹ trị cấp cao, cũng như là chính đảng và các nhà lãnh đạo lập pháp có liên quan. Quy trình này giúp các chính trị gia hiểu rõ hơn về kinh tế và các mối lưu tâm về kỹ thuật cũng như là tăng cường nhận thức và khả năng nhạy bén chính trị cho các nhà kỹ trị. Chính phủ Aylwin đã nhấn mạnh cụ thể việc xây dựng một liên minh vững chắc giữa bộ ngành đảm trách về các chính sách kinh tế với các thành viên nòng cốt đảm trách các vấn đề chính trị trong nội các – với sự ủng hộ tuyệt đối của thống thống.

Một quá trình hiện đại hóa bộ máy nhà nước hiệu quả cần có được những cơ chế và định chế giúp ngăn ngừa và giải quyết các mâu thuẫn bằng cách kết hợp các nhân vật trong lĩnh vực chính trị cũng như kinh tế-kỹ thuật vào trong một quy trình làm chính sách hoặc thương lượng chung. Tại Chile, việc phối hợp giữa chính trị và hoạch định kế hoạch được giao phó cho một bộ ngành duy nhất, nhờ đó các khía cạnh về kỹ thuật và chính trị của các chính sách có thể được tích hợp một cách có hệ thống. Tôi tin rằng cách thức tổ chức này sẽ có khả năng tạo dựng được một môi trường thu hút đối với giới tư nhân, một yếu tố then chốt giúp cho một đất nước có được tỉ lệ đầu tư cao.

Năng lực về kỹ thuật trong việc đưa ra những chính sách kinh tế hiệu quả hiện đã và đang được cải thiện đầy ấn tượng tại Mỹ Latin. Các nhà làm chính sách được giải tỏa một phần đáng kể khỏi các áp lực chính trị, ít nhất là trong những lĩnh vực then chốt. Tuy nhiên, khu vực Mỹ Latin vẫn còn phải gánh chịu nạn thâm hụt ngân sách kinh niên.

Thuế hẳn nhiên là một vấn đề gây tranh cãi. Các nhà kinh tế tân tự do, các chính trị gia bảo thủ, và cộng đồng doanh nghiệp ủng hộ việc cắt giảm thuế triệt để, đặc biệt là thuế thu nhập, đồng thời cắt giảm chi phí trên mọi lĩnh vực và tăng lợi tức từ việc tư nhân hóa. Các đảng trung tả, cũng như các nghiệp đoàn, kịch liệt phản đối những chính sách trên. Trên thực tế, những người cấp tiến cảm nhận rằng, cho dù với mức thuế hiện nay, giới giàu có vẫn không phải gánh chịu một cách công bằng phần chi phí của họ trong các chương trình xã hội có mục đích hướng đến bình đẳng. Các nước Mỹ Latin đã thất bại trong việc hiệu lực hóa thi hành nghĩa vụ thuế và xóa bỏ các lỗ hổng pháp luật.

Hiển nhiên, không thể xóa bỏ hoặc cắt giảm mạnh thuế thu nhập. Theo nhận định của tôi, việc cắt giảm thuế không được hoan nghênh tại Mỹ Latin do vai trò chính trị quan trọng của nó, khi nó được xem như là một cách thức đóng góp trực tiếp và hiển hiện nhất của giới giàu có vào công bằng xã hội. Ngược lại, một hệ thống thuế phù hợp cho nhu cầu tiết kiệm và đầu tư không thể có mức thuế thu nhập cao. Một khung biểu thuế hiệu quả dựa trên việc tái phân bố tiêu dùng nên đảm nhận vai trò cung cấp cho ngân sách nguồn chi tiêu vào các vấn đề bình đẳng; nguồn thu ngân sách chủ yếu sẽ có được từ các nguồn thuế gián tiếp đa dạng, ví dụ như thuế giá trị gia tăng. Nguồn thuế này đã giúp Chile có được thăng dư ngân sách, một điều mà chưa có nước nào trong khu vực có thể làm được.

Có lẽ quan trọng hơn, cuộc tranh luận về vai trò của nhà nước trong vấn đề tăng trưởng kinh tế vẫn chưa đến hồi ngã ngũ. Từ những luận điểm về laissez-faire của các nhà tân tự do, những cái nhìn thiên vị về sự bảo hộ của giới nông dân và các nhóm lợi ích khác, và sự ưa chuộng các mô hình Á Đông của các nhà kinh tế và các nhà lãnh đạo chính trị, những mô hình về việc hỗ trợ có chọn lọc một số ngành công nghiệp được xem là có tiềm năng trở nên vượt trội trong nền kinh tế bằng nhiều loại trợ cấp và phương thức khuyến khích khác nhau. Về luận điểm sau cùng, tôi muốn nhấn mạnh rằng cần phải có được sự chọn lọc kỹ càng để vai trò can thiệp của nhà nước trở nên hiệu quả. Tuy nhiên, do vấn đề về văn hóa và môi trường chính trị tại Mỹ Latin, các chính sách can thiệp này thường trở thành những quá trình hỗ trợ bừa bãi và kéo dài.

Tư nhân hóa các tập đoàn nhà nước hiện đang diễn ra trên diện rộng tại Mỹ Latin, mặc dù có sự khác biệt to lớn về tốc độ, quy mô cũng như những chống đối về chính trị. Tại Argentina, Peru và Mexico, quá trình tư nhân hóa diễn ra trên một kế hoạch quy mô mà hầu như không gặp phải một sự chống đối nào. Tình hình tại Brazil cũng diễn ra tượng tự. Ngược lại, tại Uruguay, một kế hoạch tư nhân hóa đầy tham vọng đã phải bị ngưng lại sau một cuộc trưng cầu dân ý toàn quốc. Chính phủ Bolivia cũng phải đối diện với sự chống đối việc tư nhân hóa từ giới chính trị và các công đoàn nhà nước. Tại Chile, nơi đã tiến hành nhiều công cuộc tư nhân hóa đáng kể, những nỗ lực đẩy mạnh tư nhân hóa hơn nữa các ngành công nghiệp có vai trò nhạy cảm như công ty sản xuất đồng quốc gia và công ty cấp nước đã không còn là vấn đề gây tranh cãi, cũng như không gặp phải sự bài bác mạnh mẽ nào.

Tôi tin rằng trong những quốc gia nơi mà các công ty nhà nước có số lượng và quy mô lớn, và thường phải đối mặt với thâm hụt ngân sách, thì việc mở rộng tư nhân hóa là điều không thể tránh khỏi. Tuy nhiên, những yếu tố chính trị – từ những tư tưởng phản đối việc đặt mục tiêu lợi nhuận trong các ngành nghề dịch vụ xã hội, đến những lợi ích được ban phát cho các công đoàn nhà nước đầy quyền lực – có thể dẫn đến những kết quả và các giải pháp thỏa hiệp khác nhau, ví dụ như liên doanh giữa nhà nước và tư nhân. Trong bất kỳ trường hợp nào, quá trình tư nhân hóa cũng không được xem là giải pháp thay thế cho một hệ thống thuế hiệu quả. Các chính sách này vẫn sẽ sản sinh ra những thâm hụt ngân sách mới một khi lợi tức từ quá trình tư nhân hóa trở nên cạn kiệt.

Khi vai trò kinh doanh của nhà nước suy giảm, nhu cầu về một cơ cấu điều tiết hiệu quả của chính phủ tăng cao. Sự điều tiết của chính phủ có liên hệ đặc thù tới các tập đoàn độc tài tư nhân hóa và các hoạt động kinh tế tập trung trong một số lượng nhỏ các công ty. Sự điều tiết của chính phủ không chỉ cần thiết cho việc bảo vệ và thúc đẩy tính cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng, mà nó còn là điều kiện tiên quyết để tạo đồng thuận chính trị. Các định kiến ý thức hệ, những hoài niệm về vai trò can thiệp của nhà nước, và những nhu cầu vụ lợi của các nghiệp đoàn đã làm dấy lên nỗi lo ngại về việc nền kinh tế bị áp đảo và thao túng bởi các liên minh kinh tế tư nhân hùng mạnh.

Một cơ chế điều tiết cân bằng sẽ đảm bảo được cả tính cạnh trạnh và bình đẳng cũng như tránh được những phương thức của chủ nghĩa can thiệp mới làm cản trở chức năng của thị trường. Nhằm thực thi được những cơ chế này, cần ủy thác quyền giám sát cho các cơ quan công quyền độc lập; đảm bảo ngăn ngừa các quyết định chuyên quyền của chính phủ. Trách nhiệm giải trình và minh bạch hóa là những cơ chế thiết yếu cho công việc này.

Pháp chế lao động và an sinh xã hội

Vấn đề về pháp chế lao động và an sinh xã hội có lẽ thuộc vào những vấn đề nhạy cảm nhất trong lĩnh vực về chính sách xã hội và vai trò điều tiết của nhà nước. Mỹ Latin luôn có nguy cơ phải đối mặt với những mâu thuẫn bức bách giữa tăng trưởng kinh tế và bình đẳng xã hội trong những vấn đề này. Tình trạng hiện nay bao gồm từ việc thả nổi thị trường lao động mà không có một mạng lưới bảo hộ nào, đến các pháp chế xã hội phức tạp, thường gây ra thâm hụt ngân sách và các bộ luật lao động cứng nhắc nhằm đảm bảo việc làm, đặc biệt là trong khu vực công.

Trong một nền kinh tế mở, việc sử dụng lao động về cơ bản phụ thuộc vào tính cạnh tranh. Các doanh nghiệp đã rất có lý khi nhấn mạnh vai trò cần thiết của một thị trường lao động linh hoạt. Ngược lại, giới công nhân cũng đã chỉ ra rằng họ là bên phải gánh chịu hầu hết các chi phí thất nghiệp và tái đào tạo khi các công ty thi hành những điều chỉnh dựa theo những cơ hội thị trường mới và dựa trên sự chuyển biến tương đối về lợi thế. Giới công nhân nhận thấy rằng, quyền bãi công, quyền thương lượng tập thể, và quyền tổ chức các nghiệp đoàn là những thành phần thiết yếu trong các pháp chế về bình đẳng. Lãnh đạo các nghiệp đoàn và các chính trị gia cần được đào tạo chuyên sâu hơn về những thực tế khó khăn của nền kinh tế trước khi có thể đạt được những tiến bộ cao hơn trong vấn đề này. Cùng lúc đó, giới doanh nghiệp có thể mắc phải sai lầm khi đẩy nhu cầu tự do trong quan hệ lao động đến mức tuyệt đối. Trong dài hạn, điều này chỉ khiến giới công nhân gia tăng sự ủng hộ chính trị đối với các yêu cầu chia sẻ quyền lực và yêu cầu về vai trò can thiệp, quản lý của nhà nước.

Những quốc gia phát triển hơn trong khu vực hiện phải đối mặt với những chọn lựa và đánh đổi khó khăn. Chính phủ các nước trong khu vực phải đối mặt với những sự chống đối cương quyết đối với bất kỳ cải tổ nào có thế đe dọa đến việc đảm bảo việc làm và các đặc quyền liên quan khác từ các công đoàn. Chỉ có những phương sách sáng tạo mới có thế củng cố được cùng lúc sự tăng trưởng và bình đẳng xã hội. Ví dụ, những kế hoạch bảo hiểm thất nghiệp có thể là những lựa chọn sáng tạo trong việc duy trì sự linh hoạt của thị trường và tăng cường đảm bảo thu nhập cho giới công nhân.

Về vấn đề này, tôi cũng muốn nhấn mạnh đến tiềm năng của các quỹ hưu trí tư nhân, ngoài mục đích chính của chúng là thay thế các hệ thống an sinh xã hội truyền thống thường gây ra thâm hụt ngân sách do nhà nước quản lý. Tại Chile, các quỹ này hiện đã trở thành kênh tiết kiệm nội địa lớn và phát triển nhanh nhất. Quá trình này đã dẫn đến việc tăng cường đa dạng hóa vốn huy động đầu tư, do đó dần mở rộng cổ phần của các tập đoàn tư nhân lớn và và có lợi nhuận, kể cả các công ty nước ngoài. Tôi tin rằng quy trình này sẽ hỗ trợ cho cả vấn đề bình đẳng và đồng thuận xã hội bởi nó dần tạo điều kiện cho hàng triệu công dân tiếp cận việc sở hữu các tập đoàn, nhờ đó dân chủ hóa sự phân bổ tài sản. Cùng lúc đó, sự đa dạng hóa sẽ giúp cho những người dân thường có được một phần lợi nhuận của các công ty tư nhân, và nhờ đó cùng có lợi ích chung từ sự thành công của nền kinh tế thị trường.

Về vấn đề cung cấp các dịch vụ xã hội, cũng như là các chương trình xóa đói giảm nghèo, nhà nước nên duy trì quyền ra chính sách trong lĩnh vực này. Việc gia tăng tính hiệu quả các dịch vụ này hẳn nhiên cần tăng cường sự góp sức của khu vực tư nhân. Xét về phương diện rộng hơn, các quy trình phân phối tài nguyên đầy khiếm khuyết và sự kém hiệu quả nói chung của chính phủ được quy kết là nguyên nhân chính dẫn đến sự thất bại của các chính sách xã hội. Vấn đề về việc làm cách nào để có thế tiếp cận người nghèo một cách hiệu quả vần còn bị bỏ ngỏ, mặc cho nhiều kết quả khả quan đã đạt được từ các chương trình xã hội như Solidaridad tại Mexico và FOSIS tại Chile, và nhiều quỹ đầu tư xã hội khác.

Giáo dục

Cần đề cập đến việc đảm bảo giáo dục tiểu học và trung học. Thứ nhất, việc gia tăng suất lao động và tăng trưởng bền vững phụ thuộc vào việc cải thiện giáo dục. Thứ hai, giáo dục là công cụ hiệu quả nhất nhằm tạo ra sự công bằng về cơ hội. Cần thiết lập các chính sách cân bằng hóa chất lượng giáo dục trong các trường học giữa các khu vực giàu và nghèo, thành thị và nông thôn, và giữa các cộng đồng sắc tộc khác nhau. Cuối cùng, giáo dục công dân là phương thức hiệu quả nhất trong việc truyền tải và củng cố các giá trị dân chủ. Các so sánh quốc tế cho thấy khả năng tiếp cận và chất lượng giáo dục tại Mỹ Latin kém xa các nước Đông Nam Á. Điều này cũng đúng cho cả các nước như Chile và Argentina, nơi được biết đến là có tiêu chuẩn giáo dục cao nhất khu vực. Sự trỗi dậy toàn cầu của các xã hội thông tin sẽ gây ra những bất lợi đắt giá cho Mỹ Latin nếu thực tại giáo dục không được cải thiện trong thập niên tới.

Để tạo được một môi trường bình đẳng nhằm hỗ trợ cho năng lực cạnh tranh quốc tế và tăng trưởng kinh tế, cần kết hợp sự hiểu biết cách thức gia tăng năng suất và khả năng giữ được mức lương thấp hơn nhưng không suy giảm so với các nước phát triển khác. Đây là một sự kết hợp đầy sức mạnh và rất có lợi cho sự bình đẳng. Tuy nhiên, trường hợp của Hàn Quốc là một ví dụ cảnh tỉnh: tiền công tại Hàn Quốc đã từng chỉ bằng một phần nhỏ so với Mỹ Latin trong năm 1960. Ngày nay, nó đã cao hơn hẳn so với Mỹ Latin. Cắt giảm tiền công hoặc khiến chúng dẫm chân tại chỗ không phải là một lựa chọn chính trị và xã hội khả thi cho quá trình phát triển trong một môi trường dân chủ Mỹ Latin. Mỹ Latin sẽ có được một bước tiến vượt bậc nếu đạt được thành công trong việc cải tổ giáo dục, đào tạo và tái đào tạo.

Bài tiểu luận này, với một sự lạc quan có phần thận trọng, đã ngầm giả định một môi trường toàn cầu hóa khá ổn định, có lợi cho đầu tư và có khả năng củng cố thương mại. Những khu vực còn non yếu, nơi sự tăng trưởng bền vững về kinh tế – cũng như là triển vọng dân chủ hóa trong thời gian dài – ngày càng lệ thuộc vào sự hòa nhập kinh tế thế giới, sẽ phải gánh chịu những tác động nguy hại từ các cuộc khủng hoảng chính trị quốc tế nghiêm trọng, sự suy thoái kinh tế, một thị trường tài chính cùng với các dòng vốn hỗn loạn, hay từ những cuộc cạnh tranh thương mại.

 

Nguồn: Edgardo Boeninger. 1997. Latin America’s Multiple Challenges (Những thách thức đa dạng tại châu Mỹ Latin; bản dịch của Dương Quang Minh). Trong Larry Diamond và Marc F. Plattner (biên tập), Consolidating The Third Wave Democracies, trang 26-63, The Johns Hopkins University Press. Sản phẩm do nhóm Tinh Thần Khai Minh chủ trương chuyển ngữ.